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Que penser de la fusion ACDI-MAECI?

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Ce billet a été écrit par Gabriel C. Goyette, étudiant au doctorat en science politique à l'Université de Montréal.

Beaucoup a été écrit sur l'opportunité et les conséquences de l'intégration de l'Agence canadienne de développement international (ACDI) dans le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) depuis son annonce lors du budget 2013. Certains saluent cette décision en soulignant qu'elle nous débarrasse d'une agence qui n'a pas toujours eu bonne presse et qu'elle est susceptible d'accroître la cohérence entre les différents volets de la politique extérieure du Canada. D'autres considèrent que cette réforme sonne le glas d'une politique d'aide autonome et avalise la mainmise des intérêts commerciaux sur l'objectif officiel de réduction de la pauvreté.

Pour contribuer au débat sans me faire l'écho d'autres protagonistes et encourager la réflexion, je vous propose une idée radicale : et si cette fusion ne changeait rien? Après tout, plusieurs autres pays adoptent une configuration institutionnelle similaire à celle proposée par le gouvernement Harper avec des résultats très différents dans chacun d'eux. De même, plusieurs ont salué l'initiative présentée lundi dernier par le gouvernement du Québec de créer une Agence québécoise de solidarité internationale (AQSI) qui verra le jour au sein du... ministère des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extérieur (MRIFCE).

L'ACDI : une agence autonome?

Pour dire les choses de manière un peu provocante, l'ACDI est une agence qui n'a jamais vraiment profité d'une grande autonomie. D'abord, c'est une agence qui dès sa création en 1968 souffrira de ne pas avoir de mandat législatif fort et clair qui encadre ses objectifs, ce qu'elle peut (et ne peut pas) faire. Elle est donc très poreuse aux volontés des gouvernements successifs et ses priorités changeront très fréquemment comme le soulignait la vérificatrice générale en 2009. Ensuite, il serait faux de dire que l'ACDI a toujours fait la promotion du développement de manière désintéressée et que les choses risquent de changer pour le pire avec la fusion. Par exemple, la politique agricole de l'ACDI a, pendant de nombreuses années, consisté à distribuer les surplus agricoles du Canada sous forme d'aide alimentaire pour stabiliser les prix sur le marché intérieur du Canada. Pour la première décennie d'existence de l'ACDI, cette forme d'aide représentait au moins 20 % de l'aide totale. Plus récemment, c'est en liant son aide à l'achat de produits canadiens que le Canada s'assure de retombées nationales de l'aide internationale. Au début 2000, l'aide liée représentait encore plus de 70 % de l'aide canadienne totale alors que la moyenne de l'OCDE était plus près de 10 %. Plus récemment, alors que les troupes canadiennes étaient lourdement engagées en Afghanistan, ce pays et son très stratégique voisin le Pakistan, sont devenus des récipiendaires importants d'aide canadienne. Bref, si on peut craindre dans le nouveau contexte institutionnel que l'aide canadienne ne soit détournée à des fins autres que le développement, une telle situation ne constituerait pas une rupture fondamentale avec les pratiques antérieures.

Les risques

Pourtant, que l'ACDI n'ait pas été suffisamment indépendante par le passé ne veut pas dire qu'il fallait nécessairement jeter le bébé avec l'eau du bain, car l'entreprise n'est pas sans risques. D'abord dans une simple perspective d'administration publique, il est ironique de constater qu'une agence créée en 1968 pour retirer au ministère des Affaires étrangères de l'époque cette responsabilité et la donner à une agence spécialisée indépendante est aujourd'hui réintégrée à ce même ministère. La fourniture de l'aide serait-elle aujourd'hui une activité tellement plus simple qu'elle ne l'était en 1968? Pourquoi penser qu'une formule ayant échoué alors réussira aujourd'hui? Ensuite, il est certain que les tendances dans l'aide canadienne depuis l'arrivée des conservateurs rendent plusieurs observateurs méfiants des véritables motivations derrière cette réorganisation. Au nom de l'efficacité, plusieurs des réformes récentes ont eu pour effet de faire de l'aide internationale du Canada un instrument au service de la politique étrangère ou des intérêts commerciaux du pays. À cet égard, la stratégie de responsabilité sociale des entreprises et la nouvelle diplomatie économique viennent tout de suite en tête. Enfin, quand on regarde ce qui se passe ailleurs, il n'est pas évident que le Canada suive actuellement les meilleurs exemples. Aux États-Unis par exemple, où USAID est une composante du Département d'État, cette agence a particulièrement écopé quand le gouvernement a imposé une coupure de 6 % à l'appareil gouvernemental en voyant son budget amputé de 10 % (limitant d'autant la pression sur la branche diplomatique du département). Inversement, l'Angleterre dispose d'une agence indépendante (DFID). Cette dernière réussit mieux à tirer son épingle du jeu et a même été épargnée par la première vague de compression à la suite de l'élection du gouvernement Cameron (quoiqu'elle ait été touchée dans les budgets suivants).

Bref, ce n'est pas la configuration institutionnelle que le Canada utilise pour gérer et dépenser son aide qui importe , mais ce qu'on fait avec cette aide et quels intérêts elle sert! Tout comme ce n'est pas tant le volume de l'aide qui compte que sa qualité.

Finalement, pour assurer que l'aide canadienne soit véritablement efficace, ce ne sont pas des changements institutionnels qui sont nécessaires, mais des changements de mentalité. Le gouvernement doit s'engager à respecter pleinement l'esprit de la Loi sur l'aide adoptée en 2008 qui exige que l'aide canadienne « contribue à la réduction de la pauvreté », « tienne compte du point de vue des pauvres » et soit « compatible avec les normes internationales en matière de droits de la personne ». Il doit également faire en sorte que l'aide au développement soit gérée de manière indépendante en répondant à ses propres objectifs, et non comme instrument de politique étrangère. En dépolitisant les activités d'aide, le Canada serait en mesure d'accroître la constance dans ses actions et la prévisibilité de son aide, deux facteurs importants d'efficacité de l'aide dans une perspective développementale.

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