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Projet de loi 74: la protection du consommateur comme prétexte

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Projet de loi 74, Loto-Québec et jeux d'argent en ligne: une manipulation réglementaire incompréhensible et inadmissible touchant les droits des citoyens, la neutralité du Net, les finances publiques, la Loi sur la protection du consommateur, le Code criminel et la Loi sur la Régie des alcools, des courses et des jeux. Notre analyse de ce dangereux cafouillis législatif, à la veille de la reprise des travaux sur ce projet de loi à l'Assemblée nationale, prévue le 9 février prochain.

Dans le cadre de son Projet de loi omnibus n°74: Loi concernant principalement la mise en œuvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 26 mars 2015, le gouvernement propose notamment une modification à la Loi sur la protection du consommateur pour soi-disant protéger le consommateur en matière de jeu d'argent en ligne.

Quel est donc ce problème urgent auquel est confronté le consommateur, qui justifierait une modification en catimini de la loi, et quelles sont les solutions que propose le projet de loi?
Le problème, c'est que le site Internet de poker et autres jeux en ligne mis en place par Loto-Québec, EspaceJeux.com, n'atteint pas les objectifs de revenus prévus. Sa part de marché auprès des internautes québécois est estimée à 10%, si on exclut le secteur des loteries, que Loto-Québec est pratiquement seule à occuper. Pas de problème de protection du consommateur ici: les consommateurs de jeux en ligne préfèrent tout simplement les autres sites.

Les sites de jeu en ligne «considérés comme illégaux» (pour reprendre les termes du Groupe de travail qui a été mis sur pied pour étudier la question) exercent donc une concurrence, qui serait en outre, selon le gouvernement, déloyale. La solution s'impose: il faut interdire au public l'accès à la concurrence.

La mesure principale que propose le projet de loi consiste à imposer aux fournisseurs d'accès Internet l'obligation de bloquer l'accès à tous ces sites considérés comme illégaux, sur la base d'une liste élaborée par Loto-Québec. Et d'imposer aux fournisseurs d'accès (plutôt qu'aux sites considérés comme illégaux) des amendes salées si ces accès ne sont pas bloqués.

Cette mesure pose à nos yeux de multiples problèmes. Si l'on devait admettre que tous les sites de jeu qui sont accessibles en ligne au Canada sont interdits par le Code criminel, c'est en vertu de cette loi que les infractions qui sont commises doivent être sanctionnées. Et c'est à un tribunal qu'il revient, le cas échéant, de décider d'une telle sanction, sur la foi d'une preuve hors de tout doute de l'infraction et une conclusion que les actes reprochés sont bel et bien interdits par le Code criminel. Loto-Québec ne peut évidemment rendre de décision sur la culpabilité criminelle de ses concurrents et les déclarer illégaux.

Le fait que le ministre des Finances tente de contourner et de court-circuiter le processus légal en faisant établir par Loto-Québec une simple liste des entreprises à sanctionner et en ordonnant à des entreprises tierces qui n'ont rien à voir dans ce litige, les fournisseurs de service Internet, sous peine d'amendes, de mettre en place et d'appliquer à leurs frais les mécanismes nécessaires à la nouvelle sanction qui serait prévue par la loi laisse perplexe, c'est le moins qu'on puisse dire.

Le fait que ce soit à l'entreprise qui s'estime lésée par la concurrence, soit Loto-Québec, qu'il revienne d'effectuer la surveillance du marché, de dresser les listes des entreprises à punir ainsi que d'enquêter sur toute question relative à l'application de ces nouvelles mesures étonne tout autant.

Entrave à la libre expression et la concurrence

Mais le mode d'intervention qu'a choisi le gouvernement pour contrer la concurrence déloyale que feraient selon lui à Loto-Québec les sites de jeu considérés comme illégaux demeure l'un des aspects les plus problématiques de ce projet de loi. Et ce à plusieurs titres.

Tout d'abord, la pratique qui consiste pour les fournisseurs à bloquer l'accès à des sites Web porte atteinte à la neutralité d'Internet, ce qui, en soi, est inacceptable. Dans une société démocratique, la neutralité du Web devrait, en principe et en pratique, être sacrée, et aucune brèche ne devrait être envisagée ou tolérée. C'est à la sauvegarde de cette neutralité que devrait œuvrer le gouvernement.

On nous dira que les tribunaux ont déjà ordonné, légitimement, la fermeture de certains sites Web qui se livraient à des activités illégales. Outre le fait que, dans ces cas, les procédures prévues et acceptées dans notre état de droit aient été respectées - accusations portées contre les parties qui se livraient aux actes illicites, par les autorités compétentes, en vertu des lois applicables, et décision d'un tribunal impartial - le simple fait que ce soient les sites considérés comme illégaux qui aient été visés directement par les procédures fait en sorte qu'il ne s'agit pas d'exemples de cas où la neutralité du Web a été attaquée. Il en va autrement quand les fournisseurs d'accès permettent l'accès à certains sites et le refusent à certains autres. C'est cette pratique à laquelle il faut s'opposer à tout prix... et c'est malgré tout la voie que propose d'adopter le ministre des Finances.

Cette approche proposée dans le projet de loi semble en outre faire fi de la compétence exclusive du CRTC sur les fournisseurs d'accès Internet. La Loi sur les télécommunications interdit aux fournisseurs d'accès de filtrer le contenu. Peu importe comment il présente la chose, le gouvernement du Québec aura bien du mal à justifier comment il peut ordonner à des entreprises de faire quelque chose que les lois émises par l'autorité fédérale compétente en la matière leur interdit.

La mesure préconisée par le ministre des Finances, devrait-on tenter de l'appliquer, présentera en outre des défis d'ordre pratique fort importants, Loto-Québec devant dans le cadre de ses pouvoirs d'enquête, selon ce que le ministre expliquait en commission parlementaire, vérifier si les sites que les fournisseurs doivent bloquer sont toujours accessibles.

Ce pouvoir d'enquête confié à Loto-Québec, et dont le ministre a eu grand mal à tenter d'expliquer la teneur, constitue d'ailleurs une troublante nouveauté. Loto-Québec est une entreprise commerciale, et non un organisme de surveillance et de réglementation (contrairement à la Régie des loteries et courses, à laquelle la société d'État est par ailleurs soumise). La logique qui justifierait que l'on confie à une entreprise commerciale des pouvoirs légaux de surveillance et des pouvoirs d'enquête sur ses concurrents est très difficile à saisir, et ce, à plus forte raison quand on sait que la Régie dispose déjà de tels pouvoirs sur les marchés qui tombent sous sa juridiction, ainsi que des ressources pour les mettre en œuvre.

Le projet de loi prévoit que les sites que les fournisseurs auront l'obligation de bloquer seront ceux qui apparaissent sur une liste dressée par Loto-Québec. Si le ministre justifie la mesure proposée sur sa conclusion que seul le gouvernement provincial est autorisé par le Code criminel à mettre sur pied et à exploiter des loteries et jeux en ligne, la liste devra logiquement comprendre tous les sites qui permettent le jeu en ligne, sauf celui de Loto-Québec. En commission parlementaire, le ministre parlait toutefois de licences qui pourraient être émises à certains de ces sites. Premièrement, il faut savoir que le Code criminel, s'il permet aux provinces de mettre sur pied et à exploiter des loteries et des jeux en ligne, ne leur permet pas d'émettre des licences à des tiers. Deuxièmement, il semble assez curieux de voir que le gouvernement trouve assez grave le fait que de telles entreprises soient accessibles au Québec pour aller jusqu'à envisager des entorses à la neutralité du Net, mais qu'il serait disposé à les tolérer pour peu qu'elles partagent leurs profits...

Pour ce qui est de l'efficacité des mesures envisagées... Il faut être bien naïf ou fort peu au fait des mesures de contournement des différents types de blocage d'accès par les fournisseurs pour croire que ceux qui veulent accéder aux sites de jeux en ligne ne seront plus en mesure de le faire. On trouve d'ores et déjà sur les forums des discussions sur les serveurs DNS, les réseaux virtuels privés, Tor et autres, qui permettraient l'accès malgré les tentatives des fournisseurs. Si les mesures proposées par le ministre des Finances étaient adoptées, il y a fort à parier que ces trucs et astuces se répandraient comme traînées de poudre.

Interrogé en commission parlementaire, le ministre a convenu que cette obligation imposée aux fournisseurs d'accès allait leur entraîner des coûts qui pourraient être assez importants (des coûts de 100 000 $ à 500 000 $), et que ces coûts toucheraient plus durement les petits fournisseurs. Malgré l'optimisme béat dont a fait preuve le ministre sur la question, il est permis de croire que les fournisseurs de service, plutôt que d'assumer ces nouveaux frais, refileront à leurs abonnés ces coûts, qui seront évidemment, proportionnellement, plus difficiles à assumer pour les petits fournisseurs et qui affecteront plus durement leur clientèle, moins nombreuse.

Processus législatif à deux vitesses

Impossible de ne pas sourciller devant le choix du véhicule législatif que se propose d'utiliser le ministre. Plutôt que d'être intégrées aux lois qui touchent directement Loto-Québec, c'est en effet par le biais d'une modification à la Loi sur la protection du consommateur que serait imposée aux fournisseurs d'accès l'obligation de censure et que seraient prévues les pénalités qui pourraient leur être imposées. Cette nouvelle section de la LPC retirerait à l'Office de la protection du consommateur ses pouvoirs d'enquête, de surveillance et de sanction relativement aux obligations et aux pénalités qui y seraient prévues, pour les confier à Loto-Québec et à la Régie des alcools, des courses et des jeux.

Il est assez ironique de constater que les modifications à la LPC qui sont demandées en vue de mieux protéger les consommateurs sont constamment présentées par l'Office et par le gouvernement aux groupes de consommateurs comme étant des processus lents et complexes, qui doivent faire l'objet de multiples consultations, ajustements, amendements, etc. À titre d'exemple: les mesures prévues pour lutter contre le surendettement sont à l'étude depuis maintenant plus de quatre ans, malgré l'urgence criante d'une intervention législative pour mettre fin aux abus dont sont victimes les consommateurs et pour encadrer différentes pratiques liées au crédit. Aucune date n'est pourtant prévue pour le dépôt et l'adoption des mesures que préconisent les associations de consommateurs. La soudaine disparition des barrières et l'apparition d'un processus d'adoption à toute vapeur lorsqu'il s'agit de mesures qui visent à établir ou à protéger des monopoles (hier, les producteurs de spectacle dans le dossier de la revente de billets, aujourd'hui Loto-Québec) sont d'autant plus outrageantes que l'on constate rapidement que ces mesures n'ont qu'un lien assez marginal avec la protection du consommateur, ici utilisée comme prétexte. Et ce, d'autant plus que ce sont les consommateurs qui devront payer indirectement, à même leurs tarifs d'abonnement à leur fournisseur de service Internet, pour la mise en place des outils qui seraient ultimement destinés à assurer de meilleurs revenus à Loto-Québec.

Nous demandons par conséquent au ministre des Finances de retirer les mesures proposées aux articles 13 à 24 du Projet de loi 74. Nous encourageons le gouvernement, afin que les choses, si elles doivent être faites, soient faites dans les règles, à appliquer plus rigoureusement les propositions faites par le Groupe de travail sur le jeu en ligne, notamment:

  • Entreprendre les démarches nécessaires pour que soient modifiés les articles du Code criminel afin de permettre aux provinces canadiennes d'émettre des licences de jeu en ligne à des opérateurs privés;
  • Créer et mandater un organisme indépendant de réglementation - ou changer et élargir le mandat de la Régie des alcools, des courses et des jeux - afin de mettre en place et d'administrer un système autofinancé d'émission de licences à des exploitants privés de jeu en ligne;
  • Mettre en œuvre les mesures subsidiaires nécessaires pour assurer l'efficacité et la pérennité d'un système d'émission de licences.

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