L'impact des «donateurs émergents»

Ce billet a été écrit par Jano Bourgeois, professeur de science politique au Collège Jean-de-Brébeuf (Montréal) et membre associé au Centre interdisciplinaire de recherche en développement international et société (CIRDIS).

L'horizon de l'aide au développement se transforme avec l'arrivée de «donateurs émergents». Il serait plus juste de parler de pays non affiliés au Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), duquel fait partie le Canada. À la Chine, qui a récemment augmenté son budget d'aide, et la Russie, s'ajoutent des pays comme l'Inde, le Brésil, le Venezuela, l'Arabie Saoudite, l'Afrique du Sud ou la Thaïlande. À elle seule, la Chine, en 2011, aurait déboursé entre 2,5 milliards US $ (application conservatrice des critères du CAD) et 189,4 milliards US $ (données chinoises brutes). Bref, la confusion règne sur le volume réel de l'aide chinoise! En comparaison, le Canada a déboursé 5,5 milliards US $ en aide internationale en 2011, et l'ensemble des pays du CAD, 133,5 milliards US $.

De « dangereux » acteurs du développement?

Le commentaire le plus cinglant à propos des dangers de ces nouveaux acteurs vient probablement de Moisés Naím, qui qualifie leurs programmes d'aide de « toxiques » parce qu'ils ne se préoccupent pas des droits humains et minent la stratégie de conditionnalité qui, selon lui, oblige les pays en développement à améliorer leurs pratiques. Les positions officielles du CAD sont plus nuancées : alors président, Richard Manning identifiait des risques techniques liés aux interventions des donateurs émergents. Ces risques incluent selon lui les questions de gestion de la dette et de réformes structurelles. Toujours dans cette même perspective, on peut aussi évoquer l'effet négatif entraîné par la présence d'acteurs dissociés de la communauté CAD, soit de compromettre l'harmonisation de l'aide, intention mise de l'avant par la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide.

Cependant, l'éléphant dans la pièce, le vrai danger, pour les acteurs dominants du développement, est la montée d'une alternative portée par des États révisionnistes à leur programme et à leur discours sur le développement.

Le « cartel » de l'aide

Les pays membres du CAD sont les plus influents dans la conception des programmes actuels de développement. Cependant, après une période de renouvellement des promesses à partir des années 2000 ˗ avec la Déclaration du Millénaire pour le développement et ses Objectifs, le Consensus de Monterrey sur le financement, le communiqué du G8 de Gleneagles de 2005 qui promettait ressources et annulation de dettes ˗ l'absence de résultats attire l'attention. Les promesses, après des décennies, ne se réalisent pas. Comme le notait B. Campbell dans son article paru dans le blogue Un seul monde, la logique du discours des pays donateurs, le Canada dans ce cas-ci, repose souvent sur ce qu'il convient d'appeler des « sophismes ». En l'absence de contre-discours et d'alternative de modèle de financement du développement, les incohérences et les écarts entre la théorie et la pratique peuvent passer inaperçus. Cependant, avec la présence d'acteurs majeurs s'inscrivant hors du discours des pays du CAD, elles ressortent. La rhétorique rattrape alors peu à peu le rhéteur... Un document de travail du Center for Global Development résume ainsi le modèle prôné par les pays du « Sud » :

Le bénéfice mutuel du développement;

La coopération Sud-Sud entre États égaux;

La non-ingérence et le respect de la souveraineté des partenaires (plutôt que la subordination du receveur).

Les États receveurs d'aide

Face au « cartel » des pays du CAD, les pays receveurs vivent une relation asymétrique où les donateurs dictent la façon de diagnostiquer les problèmes et d'apporter de l'aide. Ils proposent des solutions développées par leurs experts. La plupart des receveurs se sont inclinés, soit avec des stratégies déclaratoires (d'adhésion) pour ne pas perdre les ressources, soit en ayant foi que les mesures proposées seront effectives pour remplir les promesses. Cependant, les pays receveurs négocient les modalités de l'aide. Il ne faut pas croire non plus que la pensée du développement est monolithique. Certes le « cartel » des pays du CAD possède un fort ascendant, mais il n'est pas l'unique lieu de réflexion sur le développement.

Prenons l'exemple de la Chine, pays financièrement et symboliquement significatif (de par son refus d'adhérer aux normes du CAD). À première vue, l'aide chinoise peut sembler attrayante car elle vient sans le poids des conditions imposées par le CAD. Elle vient aussi avec une rhétorique Sud-Sud en apparence égalitaire, partenariale et respectueuse de la « souveraineté étatique absolue » si l'on se fie au Livre blanc sur l'aide de la Chine. Cela aurait pour effet de renforcer le pouvoir de négociation des États receveurs envers les « donateurs traditionnels » désireux d'appliquer les normes du CAD.

La société civile du « Sud »

Si la présence de la Chine peut renforcer la capacité de négocier et de résister chez les acteurs étatiques des pays en développement, il en va autrement des organisations de la société civile. En effet, l'État, seul partenaire de la coopération chinoise à ce jour, se voit renforcé face à sa propre population et à sa société civile. Ce n'est pas un mal en soi, sauf qu'il s'agit souvent de pays où les droits sont sévèrement limités et où la relation de pouvoir malsaine entre l'État receveur et ses citoyens peut s'accroître à la faveur de la présence chinoise. L'absence de normes imposées par la présence chinoise et le rapport de force désavantageux pour la société civile laisse parfois le champ libre à des problèmes graves comme en Zambie, à Namibie, au Nigeria ou en République démocratique du Congo.

Bénédiction ou malédiction?

En somme, la présence chinoise, et celle des autres donateurs « émergents », ouvre une ère de compétition entre pays donateurs dans le domaine de l'aide internationale. Cette situation renforce les capacités de négociation des États receveurs tout en changeant les rapports entre État et société civile. Quoiqu'elles le sachent déjà, il importe d'insister sur le rôle primordial des organisations de la société civile, tant celles du « Nord » que du « Sud », qui agissent comme contrepoids aux excès des États. Comme le notait P. Cliche dans son article paru dans le blogue Un seul monde, c'est par la coopération internationale solidaire que nous pourrons atteindre l'objectif du développement, soit un monde plus équitable.

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