La dernière tempête dans l'administration américaine prend plusieurs observateurs et acteurs internationaux en pied de nez. Après près de deux décennies d'interventionnisme en Afghanistan, et près de dix ans de présence en sol syrien — outre un rôle de facilitateur dans les processus de paix respectifs aux deux conflits —, l'administration Trump se retire. Malgré la surprise, ce n'est qu'un chapitre dans la crise du multilatéralisme.
Hausse des tensions avec la Corée du Nord sur la question nucléaire, retrait de l'Accord sur le nucléaire iranien, retrait potentiel de l'accord avec la Russie sur les armes nucléaires, critiques virulentes de la Cour pénale internationale, menaces de retrait de l'OMC, intimidation dans les négociations sur une nouvelle mouture de l'ALÉNA, retrait des négociations sur le Partenariat Trans-Pacifique, guerre commerciale avec la Chine, et, en fin d'année, retrait officiel de l'UNESCO.
Les vacances ont été courtes pour l'administration Trump et l'année, mouvementée, surtout face à un système international dont la pierre angulaire est ce mode de structuration des relations qu'on appelle «multilatéral», dont les États-Unis ont été garants pendant plus d'un demi-siècle.
Un multilatéralisme en évolution
Le multilatéralisme, dans ses grandes lignes, réfère à l'organisation des relations entre les pays. Il se traduit par la coopération d'au moins trois, mais généralement d'un nombre significatif de pays pour instaurer des règles communes en matière de maintien de la paix, de commerce, de trafic aérien, etc.
Le «multilatéralisme» concerne surtout la conduite des relations entre les pays par l'entremise d'institutions internationales, par exemple les Nations unies, l'OMC ou l'OTAN. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et l'instauration du système onusien, les États du monde, en théorie, œuvrent pour le maintien de la paix et l'instauration d'un réseau commercial intégré par la négociation d'accords et de traités de toutes sortes.
Acteur central du système multilatéral au lendemain de la guerre, c'est pourtant ce mode d'organisation qui est mis à mal par l'administration Trump.
On voit se profiler des changements au cœur même de la nature du multilatéralisme, bien que sa fin soit largement impensable pour la simple raison exprimée par Harold Koh dans son dernier livre: les processus du droit et des relations internationales dépassent de loin l'administration américaine. En effet, le fonctionnement des relations et du droit international n'est pas tributaire des décisions d'un chef d'État, pas plus que le sont les dynamiques affectant des groupes de pays.
L'opposition au pacte de Varsovie par exemple, structure multilatérale à sa manière, n'a d'ailleurs pas empêché le système onusien de prendre son envol ni les systèmes économique et financier portés par les FMI, Banque Mondiale et OMC. Le retrait des Américains de l'Accord sur le nucléaire iranien ne mettra pas un terme à cet accord non plus. Toutefois, c'est le mode d'opération du multilatéralisme qui risque d'évoluer avec un retrait américain et la montée d'autres acteurs.
En effet, par les actions de l'administration Trump, on peut en convenir que l'option américaine, celle de la multiplication des accords bilatéraux, mène à une multiplication des niveaux juridiques et règlementaires, et un chaos législatif, autant que relationnel. Ces accords ne se font pas sous l'égide du droit international — l'ensemble des normes générales qui règlementent la société globale — mais bien sous la volonté unique des parties, et les jeux de pouvoir en présence.
L'administration Trump, par exemple, n'a aucun problème avec l'intimidation politique, comme lors de la négociation du dernier accord tripartite avec le Canada et le Mexique. Le bullying des industries canadiennes faisait partie de la stratégie. Dans ce scénario, le FMI, la Banque mondiale, l'OMC et les Nations unies ont un rôle marginal, les «checks and balances» du droit international sont absents, et autant l'intimidation, que les pratiques corporatives comme le choix des forums légaux les plus avantageux (lire moins règlementés) et la fuite vers les paradis fiscaux, sont normes. La loi de la jungle.
Vers le «minilatéralisme»
En réponse, c'est un multilatéralisme fragmenté qui se profile, et il n'affiche pas de couleurs quant aux alliances géostratégiques ou militaires, ou aux sympathies confessionnelles ou politiques, mais semble plutôt être ad hoc. En effet, les groupements historiques qui ont marqué le 20e siècle, bien qu'ils ne soient pas nécessairement décomposés, sont appelés à être mutés à un système de relations circonstancielles et contextuelles.
On parle de la montée du «minilatéralisme», soit la création d'ententes régionales propre à certains sujets bien précis, et le rapprochement entre les États d'une même région concernant l'intégration économique, phénomène déjà observable dans le monde eurasien.
Une sorte «d'Euro-isation»?
Certainement pas. Le modèle «minilatéral», maintenant en vogue, passe outre des grands blocs régionaux ou continentaux, mais peut avoir vocation à s'y élever. Il s'agit en fait d'un modèle de coopération entre pays marqué par la présence d'un petit nombre d'État à la table des négociations pour établir des règles et (généralement) un traité thématique appelé à servir de «modèle» auquel d'autres vont se joindre.
Ainsi, le modèle minilatéral a pour vocation de s'élargir en mode multilatéral. C'est une sorte de «contrat» négocié entre plusieurs parties, ensuite ouvert à d'autres. En considérant des exemples comme les partenariats Trans-Pacifique et Trans-Atlantique, on note qu'ils se cristallisent hors des réseaux multilatéraux globaux comme ceux de l'OMC, commençant avec un petit nombre d'États négociants auxquels se joignent les autres.
Dans ce scénario du minilatéralisme, le droit international, les normes communes sur lesquelles un certain consensus existe s'appliquent toujours, comparativement à un traité bilatéral entre uniquement deux parties, où leur volonté prévaut. La coopération est favorisée, mais cette fois sous l'égide d'un respect contextuel, d'abord des questions d'intérêts propres, ensuite, des réalités géographiques et régionales.
L'augmentation des réseaux régionaux ou circonstanciels n'est toutefois pas une raison de rejeter l'adoption de normes globales; il y a fort à parier, notamment, que la crise environnementale, avec l'intensification des développements technologiques, demandera une plus grande coopération entre les États. La bio-ingénierie et la robotique demanderont le développement d'un ensemble de nouvelles considérations éthiques, ainsi qu'une plus grande coopération entre les États en matière de fiscalité, sans compter la question épineuse des droits de propriété intellectuelle.
Bien que l'adoption de normes limitées à des groupes d'intérêts ou régionaux peut mener à des normes globales embryonnaires, l'internationalisation des normes demandera certainement du leadership de la part de certains acteurs, surtout maintenant que les États-Unis réduisent leurs engagements et responsabilités internationaux.
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