La dynamique de la production de rapports

Les évènements ont attiré mon attention sur deux récents rapports. Aiguillonné par le titre d'un journal Ramener la démocratie à Ottawa, j'ai lu la publication du Forum des politiques publiques Un redémarrage s'impose: neuf moyens de rétablir la confiance dans les institutions publiques canadiennes. Elle propose «...de redynamiser le système de gouvernance du secteur public et lui permettre de retrouver son équilibre.» À la même période, un ami fonctionnaire de longue date s'est dit intéressé à échanger sur le Rapport de la Commission de révision permanente des programmes Cap sur la performance. Il recommande la mise en place d'un mécanisme de révision permanente des programmes.

Il ne s'agit pas ici de résumer ces publications mais plutôt de réfléchir sur l'absence générale de profondeur de tels documents. Quel est le problème ou la dynamique de la production de rapports?

Une caricature de mon objection

Mon reproche à la majorité des rapports parcourus durant ma carrière se résume par la situation caricaturale suivante de la réaction d'une personne au problème d'alcoolisme d'une de ses connaissances. En premier lieu, il prend connaissance des caractéristiques de la dépendance de son interlocuteur. Ensuite, c'est la formulation du remède, soit l'arrêt de boire. Le tout se termine par la suggestion du moyen pour y arriver, soit le recours aux activités du mouvement Alcooliques anonymes. Voici une réaction simplificatrice qui ne va pas au fond problème. C'est pourtant la voie suivie par maints rapports.

Les trois volets de l'analyse d'un problème

Une analyse approfondie d'une situation implique trois volets: l'identification, la prescription et l'instrumentation. La première étape vise à bien connaître les caractéristiques d'une situation et aussi à identifier les forces qui l'ont provoquée. Un phénomène se perçoit comme le résultat ou mieux l'équilibre entre différentes tensions. Sans cette connaissance, comment peut-on être pertinent pour réussir à changer les choses?

La deuxième s'intéresse à l'aspect prescriptif, c'est-à-dire ce qui devrait être modifié en incluant la justification d'un tel changement. En quoi l'atteinte d'un nouvel équilibre se présente-t-elle comme une amélioration relativement à la situation actuelle? N'est-elle pas une utopie compte tenu des défaillances de nos connaissances et des contraintes du monde réel?

Il ne s'agit pas simplement de proposer des objectifs mais il faut identifier des moyens réalistes de les actualiser. C'est le volet de l'instrumentation: comment peut-on atteindre le nouvel équilibre recherché? Cela demande davantage que l'expression de généralités face à un monde rempli d'embûches comportant l'obligation constante de faire des compromis et de naviguer dans un univers incertain ou troublé.

Les caractéristiques des rapports

Un texte du politicologue Paul Peterson sur l'appréciation de pas moins de six rapports sur l'éducation aux États-Unis a bien cerné différentes caractéristiques des rapports de commissions:

Sauf quelques exceptions, ces études n'abordent pas les questions conceptuelles et politiques les plus difficiles. À la place, elles reprennent ce qui est bien connu, émettent des prétentions exagérées sur la base d'une évidence fragile, pontifient sur des questions où elles ne peuvent guère être d'accord et font des recommandations qui, ou bien coûtent très cher et ne peuvent être implantées, ou bien sont trop générales pour avoir quelque portée. (Peterson, 1983 : 3)

La notion de crise conserve une place centrale dans un rapport de commission: elle est habituellement exagérée ou peu soutenue mais elle a toutefois la qualité bien importante de retenir l'attention et de faire les manchettes.

Peterson dégage différentes particularités des rapports de commissions ou groupes de travail:

Vu les contraintes organisationnelles et politiques, un rapport «réussi» de commission a vraisemblablement plusieurs caractéristiques non entièrement satisfaisantes:
1. Le rapport va presque certainement exagérer le problème à l'étude.
2. Le rapport va seulement affirmer des objectifs généraux.
3. Le rapport va recommander des changements qui sont au-delà de la technologie et des ressources;
4. Le rapport ne va pas préciser les détails des innovations proposées.
5. Le rapport va rarement demander une réorganisation institutionnelle.
6. Le rapport va mal documenter la valeur des solutions qu'il propose. (Id., p. 9 -10)

Ces caractéristiques devraient être de nature à diminuer les attentes que suscite la lecture des différents rapports. Ils ne vont pas au fond des problèmes.

Pourquoi en est-il ainsi?

Il s'agit d'expliquer, au moins partiellement, cette absence de profondeur des rapports habituellement signés par des personnes de marque. Quelle est la dynamique qui a cours?

La réponse est empruntée au phénomène que le sociologue Raymond Bouton a identifié au moralisme des milieux intellectuels:

...il est plus facile de porter un jugement moral sur tel épisode historique ou sur tel phénomène social que de les comprendre. Comprendre suppose à la fois information et compétence analytique. Porter un jugement moral ne suppose en revanche aucune compétence particulière. La reconnaissance de la capacité de comprendre suppose une conception objectiviste de la connaissance. Pas celle de la capacité de sentir. De plus, si tel jugement moral rencontre la sensibilité d'un certain public ou s'il est conforme aux dogmes qui cimentent tel réseau d'influence, il peut être socialement rentable.» (Boudon, 2004 : 147)

Avec déception, je dois admettre que la demande du public est forte pour des documents basés sur le moralisme. C'est vraiment moins compliqué à comprendre.