Le mythe de la loi régissant le financement des partis politiques

Ce billet a aussi été publié sur Libres Échanges, le blogue des économistes québécois.

La Commission d'enquête sur l'octroi et la gestion des contrats publics dans l'industrie de la construction (autrement dit la Commission Charbonneau) a ébranlé deux mythes québécois, le premier institutionnel, le Fonds de solidarité FTQ et l'autre, les dispositions de la Loi régissant le financement des partis politiques adoptée en 1977. Après avoir consacré un blogue au premier, ce texte porte sur la Loi du financement.

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La représentation idéalisée de la Loi régissant le financement

La Loi régissant le financement des partis politiques, adoptée à l'unanimité en 1977, réserve aux seuls individus le droit de verser, à même leur portefeuille, des contributions aux partis politiques et aux candidats jusqu'à concurrence d'un montant annuel fixé par la loi. Il y a donc une interdiction faite aux personnes morales (entreprises, syndicats et groupes d'intérêts) de verser une contribution. Cette loi comprenait aussi un soutien financier public aux partis politiques avec l'obligation pour ces derniers de divulguer leurs revenus et déboursés.

Depuis la mise en vigueur de cette loi, un mythe, c'est-à-dire une représentation idéalisée, s'est créé sur le caractère exemplaire du financement électoral québécois. Le bureau du Directeur général des élections a favorisé la propagation du mythe comme en témoignent les déclarations suivantes :

«Cette loi [de 1977] passera à l'histoire comme la "Loi numéro 2" qui concrétise la volonté politique de démocratiser les règles du jeu électoral. Ce faisant, le Québec se dote d'une loi avant-gardiste, unique au monde». (Le Directeur général des élections, 2009 : 49)

«Probablement plus que tout autre, le régime québécois de financement politique est populaire, équitable et transparent». (Blanchet, 2003)

Le système des prête-noms

La Commission Charbonneau a montré l'importance du système des prête-noms pour contourner les dispositions du financement politique québécois. Une personne prête ici son nom en versant une contribution à un parti politique tout en se faisant rembourser par un tiers.

Ce système de financement des partis n'est pas nouveau. Dès 2003, le Directeur général des élections affirmait:

« À l'heure actuelle, l'institution possède peu de moyens concrets lui permettant de vérifier les allégations relatives au phénomène des contributions versées par l'entremise d'un "prête-nom". Plus difficile encore de mesurer l'ampleur du problème. Je l'affirme. Rien ne nous permet de conclure, à ce stade-ci, que la Loi est largement transgressée et qu'elle est inapplicable ». (Blanchet, 2003)

Était-ce vraiment le cas ?

Les deux composantes d'une réglementation

Les trois citations provenant de la Direction générale des élections oublient une idée élémentaire: toute évaluation d'une réglementation exige l'étude de deux composantes. La première analyse la réglementation proprement dite, ses dispositions légales et contraignantes. Toutefois, le travail n'est pas terminé. Il faut aussi étudier son application dans le monde réel. Ceci n'est pas un travail de bureau, mais demande plutôt une très bonne connaissance du terrain.

Les deux composantes de la réglementation sont explicites dans cette citation de l'économiste Allan Meltzer:

«Voici le premier principe de la réglementation : les avocats et les politiciens rédigent les règles, et les marchés développent les moyens de contourner les règles sans les violer». (A.H. Meltzer, 2007 : A14)

Dans le cas du système de prête-noms pour contourner la Loi régissant le financement des partis politiques, le moyen utilisé était illégal. Le système de surveillance ou de contrôle du Directeur général des élections apparait comme défaillant, incapable de bien surveiller l'application de la loi.

Un exemple : une réglementation dans le transport

L'étude de toute réglementation demande de ne point se limiter à l'analyse des dispositions légales. C'est l'enseignement qu'a reçu, il y a déjà plusieurs années, un collègue économiste qui entreprenait une étude de la réglementation québécoise du transport par camion.

Las de prendre connaissance des aspects légaux, il prit rendez-vous avec un dirigeant d'entreprise. Ce dernier lui résuma ainsi l'impact de la réglementation : pour le Québec, ce sont environ 300 amendes par année à cinquante dollars l'unité pour un montant de quinze mille dollars inscrit aux dépenses de fonctionnement. Pour le transport aux États-Unis, la limite est très basse, soit deux ou trois amendes par année de peur de perdre son permis.

En quelques minutes, le collègue prit conscience du laxisme de la réglementation québécoise du camionnage de cette époque.

Conclusion

Ce texte a voulu simplement rappeler un enseignement élémentaire : toute évaluation d'une réglementation demande non seulement de connaître les dispositions légales, mais aussi, les façons dont elle se vit ou s'incarne dans le réel.

Cet enseignement n'a pas été généralement suivi dans l'appréciation de la Loi régissant le financement des partis politiques de 1977.

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