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La migration, une menace à l'aide au développement?

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Ce billet du blogue Un seul monde, une initiative de l'AQOCI et du CIRDIS, a été écrit par Stephen Brown, professeur titulaire de science politique à l'Université d'Ottawa, co-directeur de l'ouvrage collectif Rethinking Canadian Aid, dont une seconde édition paraîtra en mai, et membre du Centre interdisciplinaire de recherche en développement international et société (CIRDIS). L'article est basé sur un texte qui sera bientôt publié sous le titre de Migration as a Threat to Foreign Aid dans Markus Bökenförde (dir.), Reflections on Global Cooperation and Migration, Duisbourg, Allemagne, Käte Hamburger Kolleg/Centre for Global Cooperation Research.

La crise migratoire actuelle constitue une menace à l'aide au développement. Par cela, je ne veux surtout pas dire que les réfugiés et demandeurs d'asile sont eux-mêmes dangereux, mais plutôt que la manière dont les gouvernements occidentaux répondent à la crise a déjà eu un impact négatif sur l'aide étrangère, et que cet effet empirera considérablement dans les années à venir.

En bref, les bailleurs de fonds bilatéraux utilisent la crise pour justifier le détournement des fonds destinés à l'aide aux pays en développement pour couvrir des dépenses sur leur propre territoire. Puisque c'est en Europe qu'on retrouve les pays donateurs qui accueillent de loin le plus grand nombre de réfugiés et également les bailleurs les plus généreux, le risque de détournement de fonds est encore plus grand dans cette région.

syrie

Berlin Sees Syria, 12 septembre 2015. © ekvidi

Des citoyens de pays donateurs remettent parfois en cause la sagesse de dépenser de grandes sommes d'argent à l'étranger lorsque les besoins sont importants chez eux, surtout en période de crise.

Par exemple, périodiquement, quand le Royaume-Uni subit d'importantes inondations, certaines voix britanniques, y compris dans les médias de droite et chez les députés conservateurs, demandent que l'argent de l'aide soit redirigé vers l'aide humanitaire sur le territoire national et pour financer la construction de digues. Normalement, ces demandes sont sans succès, notamment parce que l'enveloppe budgétaire de l'aide du Royaume-Uni est fixée par la loi à 0,7 % du revenu national brut, ce qui correspond à l'objectif de l'ONU établi en 1970.

Toutefois, la façon dont les pays occidentaux comptabilisent leurs versements d'aide crée un incitatif pervers à utiliser l'aide sur leur propre territoire en réponse à la crise migratoire. Selon une bizarrerie dans les règles de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les gouvernements donateurs peuvent inclure dans leurs calculs de l'aide publique au développement (APD) le coût d'installation des réfugiés au cours de leur première année dans le pays donateur, y compris le logement, la formation linguistique et les avantages sociaux, même si les pays en développement ne reçoivent pas un seul dollar de ces fonds.

Normalement, le pourcentage de l'aide allouée aux réfugiés dans les pays donateurs de l'OCDE est relativement faible. Entre 2010 et 2014, la réinstallation des réfugiés représentait en moyenne 4 % de l'APD totale, selon les données de l'OCDE. La crise actuelle des réfugiés a le potentiel d'affecter les flux d'APD de deux façons. D'abord, l'augmentation des dépenses reliées à la réinstallation des réfugiés gonflera artificiellement l'APD totale, ce qui donnera l'impression que les donateurs sont plus généreux envers les pays en développement qu'ils ne le sont. Cela pourrait aider certains pays à se rapprocher ou même atteindre l'objectif de 0,7 % sans augmenter leurs versements à l'étranger.

Le deuxième scénario est plus insidieux : les bailleurs pourraient prendre des fonds d'aide étrangère et les utiliser pour aider les réfugiés qu'ils accueillent, tout en gardant l'apparence de maintenir leur niveau d'aide étrangère. En d'autres termes, les pays donateurs peuvent couper les programmes d'aide aux populations pauvres des pays en développement sans que cela ne paraisse dans leurs statistiques globales d'APD.

Ce dernier scénario est loin d'être de la spéculation cynique, car le processus a déjà commencé. Plusieurs pays européens parmi les plus généreux réduisent leurs budgets de coopération au développement et réaffectent les fonds à la réinstallation des réfugiés sur leur territoire national.

Selon un article récent, les Pays-Bas et la Norvège ont explicitement éliminé en 2016 des centaines de millions de dollars de l'aide aux pays en développement pour financer l'accueil de réfugiés sur leur territoire, alors que le Danemark pourrait dépenser un tiers de son APD à la réinstallation nationale des réfugiés et la Suède jusqu'à 60 %. L'impact sur leurs programmes et partenaires de coopération au développement sera dévastateur.

Certains pays donateurs moins influents, tels que la Bulgarie, la Pologne et le Luxembourg, ont déclaré qu'ils n'incluront pas les coûts des réfugiés lorsqu'ils calculeront leur APD, une noble décision. La plupart des pays, cependant, continueront de le faire. Comme dans le cas de nouvelles initiatives pour financer l'adaptation au changement climatique dans les pays en développement, chaque nouvelle annonce de financement pour l'accueil de réfugiés pose le risque que l'argent soit prélevé sur les programmes existants, au lieu de constituer des fonds supplémentaires.

Il n'est pas encore clair comment le nouveau gouvernement canadien compte financer ses initiatives et quel en sera l'impact sur les programmes actuels d'aide aux pays en développement.

L'accent mis sur la réinstallation des réfugiés dans les pays occidentaux détourne également l'attention des 11 millions de réfugiés et de personnes déplacées dans le Moyen-Orient et de près de 60 millions dans d'autres régions touchées par le conflit. Actuellement, environ 86 % des réfugiés vivent dans les pays en développement, selon les données du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés. Leurs besoins sont actuellement très mal desservis et leurs conditions de vie, surtout dans le cas de personnes confinées à des camps, pourraient se détériorer davantage si les compressions dans les enveloppes d'aide affectent l'assistance humanitaire, ce qui sera probablement le cas.

Réinstaller des réfugiés dans des pays donateurs est une activité importante. Toutefois, on n'aurait jamais dû permettre que ces dépenses soient comptabilisées comme de l'aide au développement, car elles n'ont pas «pour but essentiel de favoriser le développement économique et l'amélioration du niveau de vie des pays en développement», qui est une exigence de base pour que les dépenses constituent de l'APD, selon la définition de l'OCDE.

Plutôt que d'élargir l'admissibilité de ces dépenses pour couvrir les trois premières années de la réinstallation d'un réfugié dans le pays donateur, ce que certains pays préconisent actuellement, il serait plus bénéfique pour l'aide au développement de cesser complètement de les comptabiliser comme de l'APD. Cela aidera à délier la crise migratoire dans les pays donateurs des besoins à court et à long terme des pays en développement, ainsi qu'à protéger tant l'aide humanitaire que la coopération au développement des gouvernements de pays donateurs désireux de piller l'enveloppe d'APD. En outre, la protection des budgets d'aide au développement, surtout lorsque jumelée avec d'autres mesures proactives, devrait également aider à prévenir les futurs déplacements à grande échelle de populations.

N'hésitez pas à contacter Charles Saliba-Couture, fondateur et coordonnateur du blogue Un seul monde, pour en savoir davantage sur le blogue ou connaître le processus de soumission d'articles. Les articles publiés ne reflètent pas nécessairement les points de vue de l'AQOCI, du CIRDIS ainsi que de leurs membres et partenaires respectifs.

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