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Qu'est-il advenu de l'efficacité de l'aide?

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Ce billet du blogue Un seul monde, une initiative de l'AQOCI et du CIRDIS, a été écrit par Stephen Brown, professeur titulaire de science politique à l'Université d'Ottawa, co-directeur de l'ouvrage collectif Rethinking Canadian Aid, et membre du Centre interdisciplinaire de recherche en développement international et société (CIRDIS). L'article ci-présent traite d'un point de vue critique la 2e Réunion de Haut Niveau (HLM2) du Partenariat mondial pour la coopération efficace au service du développement (GPEDC), qui se tient à Nairobi du 28 novembre au 1er décembre..

Au début des années 2000, les bailleurs de fonds occidentaux ont enfin reconnu que si les résultats de l'aide au développement étaient souvent décevants, c'était qu'ils détenaient eux-mêmes une partie de la responsabilité. La Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide, proclamée en 2005, était le fruit de leurs réflexions.

La déclaration reposait sur cinq principes fondamentaux, dont l'appropriation des stratégies de réduction de pauvreté par les pays récipiendaires, l'alignement des bailleurs sur cette vision et l'harmonisation des bailleurs entre eux. Un total de 138 pays (bailleurs et récipiendaires), 28 organisations internationales et nombreuses organisations de la société civile ont endossé ces principes.

Selon un rapport de l'OCDE, l'organisation des pays industrialisés qui a parrainé les discussions sur l'efficacité de l'aide, la Déclaration de Paris allait « augmenter de manière significative l'impact de l'aide » (traduction libre), tout en reconnaissant que cela dépendrait de la volonté politique des bailleurs. Ceux-ci ont fixé treize cibles quantitatives à atteindre en 2010. Collectivement, selon une enquête de l'OCDE, ils en ont atteint... un seul.

Réunis en 2011 à Busan, en Corée du Sud, pour un autre forum de haut niveau, avec une participation élargie, les acteurs ont ajusté le tir. Dorénavant, on ne parlerait plus d'efficacité de l'aide, mais d'efficacité du développement. Même si personne ne savait au juste ce que cela voulait dire, on voulait reconnaître que le développement était tributaire de plusieurs facteurs, dont l'aide traditionnelle n'en était qu'un. Il fallait donc inclure les contributions des pays en développement eux-mêmes, les fournisseurs de la coopération Sud-Sud et le secteur privé, entre autres, et également tenir compte d'autres flux financiers, tels que les investissements et les échanges commerciaux.

Afin d'inciter la Chine et d'autres pays à signer, on a pris du recul sur certains des principes de Paris. En particulier, la déclaration finale laisse tomber l'alignement et l'harmonisation comme principes fondamentaux, alors qu'on ajoute la transparence et les partenariats inclusifs. On reconnaît aussi que les acteurs non traditionnels n'ont pas nécessairement à s'engager de la même façon que les bailleurs traditionnels.

Après Busan, le nouveau Partenariat mondial pour une coopération efficace au développement prend la relève de l'OCDE sur ce dossier. Composé de représentants de pays fournisseurs et récipiendaires de coopération, de gouvernements locaux, de la société civile, du secteur privé, de fondations privées, de l'ONU et l'OCDE, le Partenariat établi, comme après Paris, des cibles quantitatives. Les données ne sont pas présentées de façon claire dans le rapport de progrès qui a été lancé il y a quelques semaines, mais il semblerait qu'aucune cible n'a été atteinte en 2015, même s'il y eut un certain progrès dans la plupart des indicateurs.

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Panellistes de l'atelier Workshop on Unfinished Business: Moving forward to meet the Busan commitments, GPEDC © GPEDC

Le fait que le rapport ne mette pas en exergue cet échec relève d'une décision politique.

Les membres du Partenariat se réunissent du 28 novembre au 1er décembre, cette fois-ci à Nairobi, au Kenya. L'ordre du jour est chargé et trop peu de temps est alloué pour discuter des raisons qui expliquent les résultats décevants.

L'ébauche de la déclaration finale de Nairobi est déjà disponible en ligne. Elle réaffirme les principes de Busan, tout en ignorant les deux principes importants qui y ont été abandonnés, c'est-à-dire l'alignement et l'harmonisation. Elle contient également d'innombrables vœux pieux relatifs à l'inclusion de tous les acteurs dans tous les secteurs, de la sécurité à l'assistance humanitaire, sur la nécessité de s'agencer avec les objectifs de développement durable et bien d'autres choses encore - un programme plein de bonnes intentions, mais dilué à outrance.

Entre les réunions, qui ont lieu tous les trois ans, le monitorage semble être l'activité principale du Partenariat mondial, sans se demander sérieusement ce qui explique les résultats décevants ou comment assurer la mise en œuvre des principes. On préfère ignorer les facteurs profondément politiques et donc délicats.

Qui plus est, depuis Busan, les acteurs de l'aide semblent avoir perdu le fil de l'histoire que je raconte ci-dessus. Sur le terrain, on opère toujours sous les principes de Paris, focalisant sur l'aide. À Addis Abeba, en Éthiopie, où je suis actuellement en train d'interviewer des bailleurs, de nombreux représentants occidentaux - même au niveau d'ambassadeur ou de chef de coopération - n'ont jamais entendu parler du Partenariat mondial ou de la réunion de haut niveau qui aura lieu sous peu à Nairobi.

Plus d'une décennie après la Déclaration de Paris, ses limites sont claires. Les acteurs croient toujours à l'appropriation, l'alignement et l'harmonisation de l'aide, mais souvent beaucoup plus dans la forme que dans le fond. Par exemple, selon mes recherches sur l'efficacité de l'aide dans trois pays africains, les bailleurs occidentaux ont établi de nombreux groupes et sous-groupes de travail des bailleurs, parfois avec la participation du gouvernement, pour harmoniser leur travail collectif. Cependant, la plupart du temps, ils ne font que partager des renseignements, sans qu'aucun acteur ne change ses activités pour s'harmoniser avec d'autres.

Pourquoi ce progrès limité ? Le manque de volonté d'y consacrer l'effort nécessaire est un facteur explicatif primordial, parce que cela demanderait énormément de temps ou parce que cela irait à l'encontre des intérêts économiques et politiques des acteurs. Par exemple, un agent de développement canadien à Accra aura une meilleure progression de carrière s'il poursuit les priorités d'Affaires mondiales Canada que celles d'un autre bailleur ou du gouvernement ghanéen. Le désir des bailleurs d'assurer la visibilité de leur propre aide peut les empêcher de mettre leurs fonds en commun avec d'autres acteurs. Le gouvernement récipiendaire, quant à lui, a souvent intérêt à décourager les bailleurs de parler d'une seule voix et préfère dialoguer avec eux séparément.

Enfin, les pays signataires et bien d'autres parties prenantes sont prêts à s'engager à ces déclarations sur l'efficacité seulement parce que la mise en œuvre demeure facultative. Même si on ne peut difficilement s'opposer aux principes que contiennent toutes ces déclarations, y compris ceux qui sont complètement irréalistes, elles ne suffisent pas pour changer le comportement de base des divers acteurs. Je reste plutôt sceptique quant à l'impact sur le développement qu'auront la réunion de Nairobi et les activités futures du partenariat mondial.

N'hésitez pas à contacter Ève Claudel Valade, coordonnatrice du blogue Un seul monde, pour en savoir davantage sur le blogue ou connaître le processus de soumission d'articles. Les articles publiés ne reflètent pas nécessairement les points de vue de l'AQOCI, du CIRDIS ainsi que de leurs membres et partenaires respectifs.

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