Quand la cohérence des politiques nuit au développement

Ce billet a été écrit par Stephen Brown, professeur titulaire de science politique à l'Université d'Ottawa, directeur de l'ouvrage collectif Struggling for Effectiveness: CIDA and Canadian Foreign Aid et membre du Groupe McLeod. Ce texte est la version française d'un billet initialement publié dans le blogue du Centre d'études en politiques internationales de l'Université d'Ottawa, traduit et adapté par l'auteur.

En juillet 2013, lorsque le gouvernement canadien a aboli l'Agence canadienne de développement international (ACDI) et a transféré ses fonctions au ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD, fraîchement rebaptisé), il l'a justifié par le principe de la cohérence des politiques. Le gouvernement voulait améliorer la coordination entre les diverses composantes de la politique étrangère et ainsi augmenter son efficacité, ce qui pourrait contribuer à ses efforts dans le domaine du développement. En fait, peu après que cette décision soit annoncée, Julian Fantino, alors ministre de la Coopération internationale, a affirmé qu'un des buts centraux de la fusion était « de faire en sorte que le développement, le commerce et la diplomatie se retrouvent sur un même pied d'égalité ».

Un partisan de la fusion, Scott Gilmore, fondateur et PDG de Building Markets, a renchéri en affirmant que « cela signifie que les délégués commerciaux vont maintenant comprendre comment rendre leurs offres commerciales plus favorables aux pauvres, et comment ils peuvent utiliser les réductions tarifaires, par exemple en Afrique subsaharienne, comme catalyseur important pour la croissance dans le secteur agricole ». Toutefois, tout laisse croire que l'absorption de l'ACDI au sein du MAECD, au nom de la cohérence des politiques, marginalisera davantage les enjeux relatifs au développement international.

Sur le plan juridique, selon la Loi sur la responsabilité en matière d'aide au développement officielle de 2008, l'aide publique au développement doit être « axée sur la réduction de la pauvreté ». Toutefois, même avant que le MAECD engloutisse l'ACDI, celle-ci avait du mal à défendre son mandat de réduction de la pauvreté. Fantino lui-même a plusieurs fois répété le « besoin » de s'assurer que la population canadienne profite de l'aide destinée aux pays en voie de développement. Dans une copie très expurgée d'une analyse interne des programmes de l'ACDI, effectuée en mars 2013 et obtenue par le Globe and Mail, la conclusion (bottom line) pour chaque pays, si elle n'est pas complètement masquée, invoque dans la majorité des cas les intérêts commerciaux canadiens pour justifier le maintien ou l'augmentation des décaissements d'aide, sans aucune référence aux besoins de développement ou à la pauvreté. Les détracteurs de l'abolition de l'ACDI craignent que la nouvelle configuration institutionnelle permette de réduire davantage l'engagement du Canada envers les enjeux du développement.

Si l'on se base sur le seul énoncé de politique issu à date du nouveau MAECD, le Plan d'action sur les marchés mondiaux, la perspective développementale, loin d'être « sur un même pied d'égalité », n'a aucune influence sur la politique étrangère. Publié en novembre 2013, le plan place la « diplomatie économique » au cœur de sa politique étrangère, constituant la « force motrice des activités du gouvernement du Canada au sein de son réseau diplomatique international ». Le ministre du Commerce international Ed Fast y promet que le plan « fera en sorte que toutes les ressources du gouvernement du Canada soient mises à profit pour soutenir les entreprises et les investisseurs canadiens dans la poursuite de leurs objectifs commerciaux ». Le document ne contient aucune mention de bénéfices pour les pauvres ou pour les pays en voie de développement. L'aide au développement n'y est mentionnée qu'une seule fois, reflétant le désir de « miser sur le programme de développement pour favoriser les intérêts commerciaux du Canada ». Bien que le commerce puisse bénéficier aux pays du Sud ainsi qu'au Canada, cet argument n'est jamais invoqué et rien ne suggère que ces préoccupations ont été considérées dans l'élaboration du plan. Malgré l'optimisme de Gilmore, on n'y retrouve aucune mention du fait que les accords commerciaux, les réductions tarifaires ou de telles politiques contribueront à réduire la pauvreté à l'étranger.

Peut-être pour pallier cette lacune importante, le ministre du Développement international, Christian Paradis, nommé peu de temps après l'abolition de l'ACDI, a prononcé un discours en décembre 2013 sur « le développement comme partie intégrante de la politique étrangère et commerciale canadienne ». Rappelant Fantino avant lui, le ministre responsable du développement international a mis l'accent sur la manière dont le plan et les diverses composantes de la politique étrangère « contribue[nt] à la prospérité du Canada ». Pour la forme, il a inclus une phrase affirmant qu'« en stimulant l'économie de ces pays et en les aidant à créer un environnement favorable aux investissements, nous contribuons à accroître le bien-être des personnes qui vivent dans la pauvreté », mais cela ne suggère pas que la réduction de la pauvreté motive le plan. Au contraire, son discours et le plan lui-même accentuent presque exclusivement les avantages pour les compagnies et investisseurs canadiens.

Tel qu'expliqué dans le billet de Gabriel C. Goyette publié dans le blogue Un seul monde, le gouvernement a depuis toujours utilisé l'aide au développement pour promouvoir les intérêts commerciaux canadiens. Toutefois, cette pratique est devenue de plus en plus importante au cours de la dernière décennie, malgré le fait que l'accent mis par les bailleurs de fonds sur leurs intérêts économiques réduise l'efficacité de l'aide. Si notre objectif est de réduire la pauvreté, nous devrions nous concentrer sur les meilleurs moyens disponibles pour le faire. La réduction de la pauvreté peut parfois être dans l'intérêt direct du secteur privé canadien. Cependant, lorsque celui-ci devient le moteur de la politique en matière de développement international, nous sommes en train de pervertir l'objectif de l'aide, nuire à son efficacité, revenir sur nos engagements internationaux à respecter les priorités des pays en développement et même enfreindre la loi canadienne.

Plutôt que de mettre le développement « sur un même pied d'égalité », l'absorption de l'ACDI dans le MAECD au nom d'une plus grande cohérence des politiques a marginalisé davantage les préoccupations reliées au développement. Le gouvernement du Canada a raison de promouvoir les intérêts commerciaux canadiens, mais il ne faut pas utiliser les fonds de l'aide étrangère pour le faire. La cohérence des politiques peut être un outil utile pour atteindre des objectifs politiques, mais dans sa forme actuelle elle trahit la justification officielle de l'abolition de l'ACDI et entrave, au lieu d'aider, les efforts de développement du Canada.

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