Mythes et limites d'une réforme fiscale

Il y a quelques semaines, le chef du Parti libéral du Québec s'est montré favorable à une hausse de la taxe à la consommation en échange d'une baisse proportionnelle de l'impôt sur le revenu, ajoutant qu'il faudrait mettre en place des mesures pour éviter que la régressivité de la TVQ ne frappe davantage les moins nantis.

Si cette proposition doit être mise en œuvre, il sera nécessaire d'en comprendre les effets et conséquences, s'il faut les corriger, les atténuer ou si c'est le but recherché. Le diable est dans les détails car tout dépendra des modalités : la TVQ serait montée à quel niveau, quels impôts seraient abaissés et, au final, à qui cette réforme va-t-elle profiter ?

Certains mythes entourent les différents instruments fiscaux et les limites de ceux-ci sont souvent mal connues. En voici quelques exemples.

Des limites aux taxes à la consommation

Une hausse des taxes à la consommation n'est pas nécessairement régressive si elle finance des mesures progressives telles qu'une hausse des planchers des premiers paliers d'imposition du revenu, l'augmentation des transferts sociaux ou encore un financement plus généreux des services publics.

Toutefois, plus le revenu augmente, plus la proportion du revenu consacré à la consommation baisse, au profit de l'épargne. La régressivité des taxes à la consommation affecte donc davantage la classe moyenne que les mieux nantis, alors que l'impôt sur le revenu touche davantage les plus riches. Dans le cas particulier du Québec, en combinant une hausse de la TVQ et une réduction du taux marginal d'imposition, ne risque-t-on pas de réduire le pouvoir d'achat de la classe moyenne et d'augmenter celui des hauts revenus?

La consommation de la classe moyenne est pourtant plus rentable que celle des mieux nantis, tant au niveau du bien-être que des gains économiques, et ce, pour les raisons suivantes :

leur utilité marginale plus élevée (puisqu'ils ont moins de ressources, celles-ci ont une plus grande valeur);

leur plus grande propension à consommer, avec des effets dans l'économie réelle plutôt que dans l'économie financière.

les revenus non consommés des mieux nantis sont épargnés et deviennent une rente (investissements à la bourse ou dans l'immobilier, par exemple), donc un revenu additionnel, un privilège qui devient croissant donc inéquitable avec le temps.

Impôts sur le revenu : avantages et mythes

1) Le fardeau fiscal

Contrairement à une croyance populaire, le fardeau fiscal n'est pas écrasant pour la grande majorité des Québécois. Selon une étude de Luc Godbout et Suzy St-Cerny:

La fiscalité des ménages québécois est l'une des plus compétitives au sein du G7 en dépit d'impôts sur le revenu plus élevés qu'ailleurs. [Une fois toutes les charges fiscales, crédits et transferts pris en compte], le Québec présente une charge fiscale nette inférieure à la moyenne du G7 dans l'ensemble des 15 cas de figure analysés selon les niveaux de revenus, le type de ménage et la présence d'enfants. Il affiche même la charge fiscale la moins élevée de toutes dans près de la moitié de la quinzaine de cas étudiés. L'avantage québécois se retrouve particulièrement dans le cas des familles monoparentales et des couples avec enfants.

2) Les effets sur les inégalités

Si un gouvernement souhaite favoriser la réduction des écarts de revenus entre pauvres et riches ou entre la classe moyenne et les moins nantis, l'impôt sur le revenu n'est pas le meilleur outil pour réduire les inégalités en général. Lorsqu'on compare ses effets sur le coefficient de Gini, qui mesure le degré d'inégalités, les transferts et suppléments de revenus sont responsables de 70% de la réduction des écarts de revenus, alors que l'impôt sur le revenu n'est responsable que de 30 %.

Toutefois, le taux marginal d'imposition a une fonction de « plafonnement » des revenus élevés, pour réduire les trop grands écarts. L'affaiblissement partiel de ce mécanisme pourrait en partie expliquer pourquoi la part des revenus captée par le 1 % le plus riche au Québec a augmenté de 57 % alors que le taux marginal est passé de près de 70 % à moins de 50 % de de 1985 à 2008.

Une baisse du taux marginal a un impact important sur la concentration des revenus en faveur du 1 % le plus riche mais, contrairement à une opinion répandue, elle n'a pas d'impact sur la croissance économique.

3) L'incitation au travail

Une autre idée contestée tient à l'effet de désincitation à travailler davantage, provoqué par un taux marginal d'imposition élevé. En d'autres termes, l'élasticité (1) du travail en regard des taux d'imposition serait négative. Bien que la théorie économique classique va en ce sens, certaines données empiriques invalident cette conclusion. Selon une revue de littérature sur le sujet, rédigée par des économistes réputés pour leurs travaux sur la taxation optimale, « the compensated elasticity of labor appears to be fairly small ».

4) Les recettes fiscales

Selon la même étude, « Taxes trigger a host of behavioral responses intended to minimise the burden on the individual. » (p.4) Une baisse des recettes fiscales pour les gouvernements résulterait de la propension des contribuables à profiter de toutes les échappatoires possibles lorsque les taux marginaux sont élevés. Or, si l'assiette fiscale est large et que les opportunités d'évitement (dépenses déductibles, dons charitables, changements de la forme de rémunération) sont peu nombreuses, l'élasticité sera peu élevée.

Les contribuables peuvent aussi transférer des revenus sous d'autres formes de taxation ou reporter dans le temps la réalisation d'un revenu (gains en capital, options d'achat d'actions). Le cas échéant, la perte fiscale n'en est pas une sur le long terme.

Plusieurs études empiriques ont trouvé que cette « réaction » défensive des contribuables provient surtout des mieux nantis :

The behavioral response to changes in marginal tax rates is concentrated in the top of the income distribution, with less evidence of any response for the middle and upper-middle income class (p. 6).

Aussi, il n'est pas sûr que les rendements fiscaux soit très amoindris par une hausse des taux d'imposition pour les mieux nantis :

There is no compelling evidence to date of real responses of upper income taxpayers to changes in tax rates. » (p. 35) En pratique, l'assiette fiscale est beaucoup plus déterminante que le taux d'imposition. « [A] much better policy may be to eliminate loopholes so as to reduce the taxable income elasticity and the deadweight burden of taxation. (p. 16)

Les auteurs concluent que:

Comprehensive tax bases with low elasticities are preferable to narrow bases with large elasticities. Of course, this conclusion abstracts from possible legitimate reasons for narrowing the tax base, such as administrative simplicity, redistributive concerns, and externalities such as charitable contributions. (p. 17)

Dans le cas des États-Unis, un tel élargissement de l'assiette fiscale ferait passer le taux optimal de taxation pour les hauts revenus de 54 % à 80 %.

Un effet redouté d'une telle hausse est l'exode des hauts revenus. Des cas individuels sont parfois rapportés mais, selon plusieurs études, les plus riches ne quittent généralement pas leur État à cause de taux élevés d'imposition.

5) L'extraction de rente

Parmi ses externalités négatives, un faible taux marginal d'imposition peut encourager l'extraction de rente par les hauts revenus du fait qu'ils seraient incités à demander davantage de hausses de salaires sans gains de productivité en échange.

[E]xecutives set their own pay by extending efforts to influence the board of directors. It is conceivable that such pay-setting efforts depend on the level of the top income tax rate and would increase following a top rate tax cut.

Cet incitatif fiscal mènerait donc à une utilisation inefficiente des ressources.

Autres effets possibles

Une réforme fiscale déplaçant l'effort fiscal de l'impôt sur le revenu vers les taxes de vente pourrait aussi avoir les conséquences suivantes:

Favoriser les entrepreneurs du Québec puisque la hausse des taxes de vente pénaliserait autant leurs produits que ceux de leurs concurrents étrangers, alors qu'une baisse de l'impôt sur le revenu ne profiterait qu'aux travailleurs et entrepreneurs du Québec. Le rééquilibrage fiscal favoriserait les entreprises et les emplois d'ici.

Miner l'effet de stabilisateur macroéconomique de l'impôt sur le revenu et donc amplifier l'effet d'une crise économique, en augmentant les fluctuations de la demande agrégée pendant les hauts et les bas des cycles économiques.

Nuire aux retraités, puisque leur consommation sera davantage taxée à un moment de leur vie où ils vont arrêter d'épargner, alors que leurs revenus déclinants seront moins imposés.

Hausser les inégalités par un transfert du fardeau fiscal des mieux nantis vers la classe moyenne.

Conclusions

Comme le suggère une partie de la littérature, il serait plus efficace de réviser les crédits d'impôts et les déductions fiscales les moins productifs et les plus inéquitables. Mais surtout, avant d'agir, il serait préférable de connaître les véritables effets, bénéfices et limites de chaque outil fiscal pour bien évaluer les effets des changements souhaités.

(1) L'élasticité se définit comme étant la sensibilité d'un phénomène économique par rapport à la variation d'un autre phénomène économique. Par exemple, si l'élasticité du prix de l'essence est élevée, une légère hausse de l'utilisation du transport en commun fera beaucoup baisser son prix.