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Le sur-mesure est de mise pour l'acceptabilité sociale

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Plusieurs choses ont été dites sur le projet de loi 122 qui prévoit, rappelons-le, l'abolition des référendums municipaux. Les tenants de l'abolition y voient l'occasion d'améliorer les mécanismes consultatifs; mieux informer et mieux consulter le citoyen, et ce, dès les premières phases d'un projet qu'il soit d'aménagement ou de planification. D'autres, favorables au processus d'approbation référendaire, y voient un minimum pour assurer la démocratie municipale; le pouvoir décisionnel tenu entre les mains des citoyens. Bref, à l'image d'une question référendaire aux choix forcément polarisés (oui/non; favorable/défavorable), force est de constater que les positions tenues sur le sujet le sont tout autant! Et si tout n'était ni noir ni blanc?

Trois arguments sont le plus fréquemment invoqués pour soutenir ces positions: la légitimité démocratique de l'élu, la défense de l'intérêt général -- par opposition à l'intérêt particulier de citoyens directement touchés par une intervention municipale -- et la participation citoyenne par des processus de consultations en amont.

N'en déplaise aux tenants de cet argument, la légitimité démocratique des élus se résume à un contrat social entre le politique et ses commettants. On évoquera certainement que les élections municipales donnent aux élus le pouvoir décisionnel sur les affaires municipales pour la durée de leur mandat. Or, la réalité est tout autre. Conscients de la mobilisation croissante des citoyens, du pouvoir catalyseur du web social et de l'émergence d'enjeux complexes et ramifiés, les élus reconnaissent la nécessité de considérer et d'apprécier l'opinion publique dans leur prise de décision. Est-ce dire pour autant que les citoyens souhaitent déposséder l'élu de son pouvoir décisionnel? Certainement pas! Après tout, l'imputabilité des élus quant à la mise en œuvre de projets discutés collectivement représente un puissant levier de négociation pour les citoyens. C'est toutefois sous-estimer l'impact d'une réalité qui tend à s'affirmer de plus en plus: celle de la vitesse à laquelle les enjeux d'aménagement apparaissent et disparaissent de la sphère publique. Simplifiées à l'excès, les préoccupations d'hier ne sont plus celles d'aujourd'hui pour l'élu.

Le syndrome du «pas dans ma cour» (NIMBY) est souvent utilisé pour discréditer les protagonistes opposés à un projet d'aménagement ou d'urbanisme. Cet argument met en opposition l'intérêt collectif -- le bon, le judicieux, l'essentiel au bien-être de la collectivité -- à l'intérêt particulier d'individus égocentriques, capricieux, mal intentionnés. De la même manière, le référendum local est perçu comme un mécanisme répondant strictement aux intérêts d'un petit nombre d'individus qui se sont approprié le processus d'approbation référendaire et camouflant, par le fait même, la voix majoritaire forcément favorable. Or, qu'importe la forme du dispositif participatif, sa pertinence et sa réussite se mesurent en matière de capacité à mobiliser la population sur des enjeux -- qu'ils soient d'aménagement ou de planification -- et non sur l'acceptation ou le rejet de l'initiative soumis au processus référendaire. Autrement dit, si le résultat de l'exercice référendaire aboutit le plus souvent au retrait ou à l'abandon du projet par manque d'appui, c'est qu'une majorité d'individus ne trouve pas la motivation nécessaire le jour du vote. Certains jugeront qu'ils sont trop peu impactés (négativement ou positivement); d'autres estimeront qu'ils n'ont pas la légitimité de voter (indifférence ou sans avis). Approchés sous cet angle, l'argument de l'intérêt général et la pertinence de tenir un processus référendaire sont avant tout une affaire de contexte. Le projet présente-t-il un réel intérêt collectif? La nature et la portée des enjeux permettent souvent de répondre à cette question cruciale.

Pour être profitable, la participation doit revêtir des formes diverses et intervenir à différents moments de l'élaboration du projet, allant dans certains cas de la reconnaissance d'un problème à sa résolution.

Il est vrai que des processus d'information et de consultations citoyennes en amont s'inscrivent dans le registre des bonnes pratiques en matière d'aménagement et d'urbanisme. Il est vrai, aussi, que l'acceptabilité sociale d'un projet n'est pas toujours un résultat tangible des exercices consultatifs. Des exemples d'ici et d'ailleurs le démontrent. Incidemment, il apparait que la multiplication des dispositifs consultatifs n'assure pas forcément une plus grande adhésion des citoyens au projet. Cette apparente aberration s'explique, dans les faits, par l'incompatibilité entre le mécanisme participatif mobilisé et les particularités du projet telles que sa nature, les acteurs impliqués et le degré de participation exigé (processus d'information, de consultation et de dialogue). Pour être profitable, la participation doit revêtir des formes diverses et intervenir à différents moments de l'élaboration du projet, allant dans certains cas de la reconnaissance d'un problème à sa résolution. Ainsi, la nature de la participation est amenée à différer significativement d'un contexte à l'autre, d'une étape à l'autre au sein d'un même projet.

Bref, le véritable défi que pose l'enjeu de l'abolition du processus d'approbation référendaire se trouve non pas dans celui de la légitimité décisionnelle des élus ou celui de l'intérêt général pour le bien collectif, mais bien dans notre capacité à comprendre l'état de la situation et à identifier des processus participatifs adaptés. Processus adaptés aux besoins, aux contextes qui favorisent le dialogue entre les parties, qu'ils soient élus, citoyens, promoteurs, riverains, experts. C'est à ces conditions que le projet mis en débat ne se transformera pas en un enjeu politique critique pour les élus; c'est également à ces conditions que l'acceptabilité sociale des projets pourra être favorisée.

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