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La monnaie au Canada, du chaos à la recherche d’une politique monétaire efficace

La monnaie et la politique monétaire évoluent en tenant compte des circonstances, des connaissances, des priorités et des développements technologiques.

08/10/2017 08:00 EDT

L'histoire du dollar et de la politique monétaire comportent des renseignements intéressants sur l'évolution de l'économie canadienne. Par le prisme de la monnaie, on peut examiner des changements dans des stratégies gouvernementales. James Powell a étudié de fond en comble cette histoire dans son livre intitulé Le dollar canadien : une perspective historique et ce billet s'en inspire grandement.

Un fouillis à organiser

Powell examine les moyens d'échange des Premières nations et ceux de l'époque de la colonisation française et britannique. Il y a en ces temps une multitude de monnaies de diverses origines en circulation. Il utilise l'expression «chaos monétaire» (page ii) pour décrire la situation. En période de pénurie de pièces de monnaie, même les jeux de cartes ont été utilisés, comme quoi nos ancêtres savaient innover et se débrouiller.

Bibliothèque de l'Assemblée nationale

Ce billet, émis en 1837, illustre bien la multitude de monnaies utilisées au Bas-Canada durant la première moitié du dix-neuvième siècle.

Au milieu du dix-neuvième siècle, l'heure des choix a sonné. Le gouvernement du Canada-Uni décide de tenir ses comptes en dollars, et non pas en livres, à compter du 31 décembre 1857. La monnaie canadienne voit le jour en 1858, sous forme de «... pièces d'argent et de bronze libellées en cents et portant le mot « Canada »...» (p. 26) Ces décisions déçoivent les dirigeants de la métropole britannique; ils préfèrent que la colonie utilise la livre, devise de l'empire. Le dollar s'impose toutefois puisque les échanges économiques se font de plus en plus avec les États-Unis où cette devise est la monnaie officielle depuis la fin du dix-huitième siècle.

Quant au papier-monnaie libellé en dollars, le gouvernement du Canada-Uni en émet, à compter de 1866, par l'intermédiaire de la Banque de Montréal. Toutefois, des billets de banque, libellés en dollars, entre autres, sont en circulation depuis la première moitié du dix-neuvième siècle, et elles continuent d'en émettre jusqu'en...1944, bien que ce droit ait été auparavant graduellement restreint.

L'Acte de l'Amérique du Nord britannique attribue au gouvernement fédéral la compétence sur la monnaie et les banques, ce qui permet d'uniformiser graduellement les pratiques dans ces domaines.

La Confédération de 1867 vient s'ajouter aux décisions antérieures pour mettre de l'ordre dans le fouillis monétaire des colonies. L'Acte de l'Amérique du Nord britannique attribue au gouvernement fédéral la compétence sur la monnaie et les banques, ce qui permet d'uniformiser graduellement les pratiques dans ces domaines. Apparaissent, peu de temps après, la Loi des banques et les Billets du Dominion. Ces billets sont remplacés en 1935 par ceux de la Banque du Canada (la Banque); celle-ci vient tout juste d'ailleurs de voir le jour dans le sillage de la Grande dépression économique (la dépression) du début des années 1930.

Une politique monétaire en évolution

Le Canada expérimente divers régimes pour son dollar, dont l'étalon-or, le taux de change fixe et le dollar flottant. «L'expérience canadienne montre toutefois qu'aucun régime de change n'est parfait.» (page 98).

L'étalon-or, en vigueur de la deuxième moitié du dix-neuvième siècle au début du vingtième, offre peu de flexibilité pour adapter l'économie aux changements, particulièrement en période de difficultés importantes. En revanche, il donne de la crédibilité à la monnaie et il suscite la confiance.

Les parités fixes, mais ajustables, des monnaies nationales par rapport au dollar américain, après la Deuxième Guerre mondiale, redonnent confiance en la valeur de la monnaie après les épisodes de dévaluation dans bien des pays dans le contexte de la dépression et de la guerre. Tout comme l'étalon-or, elles ne laissent pas suffisamment de marge de manœuvre pour apporter des ajustements advenant des chocs de diverses natures.

Pour le Canada, la flexibilité et l'autonomie monétaires passent finalement par le flottement de la valeur de son dollar par rapport à celle des autres devises. Il est d'ailleurs précurseur en la matière puisque la monnaie flottante est devenue la norme dans le monde depuis que les États-Unis ont abandonné la convertibilité-or de leur dollar au début des années 1970.

Le dollar flottant, le contrôle des prix et des salaires, instauré au milieu des années 1970, et la gestion de la croissance de la masse monétaire ne sont pas suffisants pour contenir l'inflation. Au tournant des années 1980, à l'instar de la Réserve fédérale américaine, la Banque augmente les taux d'intérêt : le taux d'escompte atteint 21 % en août 1981, du jamais vu depuis la création de la Banque. Sa politique monétaire restrictive contribue à précipiter l'économie canadienne dans une récession sévère. En revanche, le taux d'inflation diminue de façon importante.

Fin des années 1980 et début des années 1990, la Banque adopte de nouveau une politique monétaire restrictive (le taux d'escompte culmine à 14 % en mai 1990) afin d'atténuer la hausse des prix. L'économie est de nouveau en récession sévère, et c'est d'ailleurs la plus longue depuis la dépression. En 1991, le gouvernement fédéral et la Banque ajoutent à leur arsenal en adoptant une stratégie de ciblage de l'inflation. La cible est établie à 2 %, et elle y demeurera jusqu'à au moins la fin de 2021. La stratégie de lutte à l'inflation de l'époque vient briser de façon durable les anticipations d'augmentation des prix avec comme résultat que, depuis 1992, en variation annuelle moyenne, la hausse de l'indice des prix à la consommation demeure en deça de 3,0 %.

Le rythme de progression des prix étant conforme aux attentes, la Banque adopte une politique expansionniste à compter de 2008 dans un contexte de récession et de crise financière, notamment aux États-Unis et en Europe.

Le rythme de progression des prix étant conforme aux attentes, la Banque adopte une politique expansionniste à compter de 2008 dans un contexte de récession et de crise financière, notamment aux États-Unis et en Europe. À compter de la mi-année 2009, la reprise suivie d'une expansion modeste amène la Banque à maintenir les taux d'intérêt à des niveaux historiquement bas. Cela contribue à l'endettement des ménages et à une hausse des prix des actifs, notamment dans le secteur résidentiel. Ces bas taux d'intérêt sont loin d'encourager l'épargne, et ils contribuent à une diversification des placements vers des investissements risqués à rendement potentiellement élevé. Ce qui peut laisser croire à un préjugé favorable à l'endettement au détriment de l'épargne peut aussi laisser présager les problèmes de demain sur le plan de la politique monétaire.

En 2005, James Powell résume ainsi l'expérience canadienne :

«Ce n'est qu'à la suite de l'établissement d'un régime monétaire cohérent que la Banque du Canada a été en mesure de mettre à profit son indépendance en matière de politique monétaire. Elle a pu alors se concentrer sur la protection du pouvoir d'achat intérieur du dollar canadien par le maintien du taux d'inflation à de bas niveaux, tout en permettant à la valeur externe de la monnaie de s'adapter aux chocs.» (page 99)

Douze ans plus tard, ce constat est encore valable. On peut y ajouter que, même si elle a gagné en autonomie dans le temps, la politique monétaire du Canada demeure influencée par celle de son principal partenaire économique, les États-Unis. En outre, la Banque dispose encore d'une marge de manœuvre pour intervenir advenant des chocs économiques importants. Le recours à l'augmentation de la masse monétaire par l'achat massif de titres de dettes publiques ou privées, soit l'assouplissement quantitatif, n'est pas exclu.

Des défis à relever

Le principal défi de la Banque ces temps-ci consiste à mettre fin graduellement à la «détente monétaire». Elle joue prudemment afin de ne pas mettre en péril l'expansion économique dans un contexte où persistent de nombreux risques et incertitudes.

Cryptomonnaies, nouveaux services et nouvelles technologies peuvent être à la fois source de perturbations et de «destruction créatrice».

En outre, les cryptomonnaies (bitcoins, etc.) peuvent contribuer à décentraliser l'offre de monnaie après 150 ans d'efforts pour la centraliser. C'est une concurrence inédite pour les banques centrales, mais aussi un éventuel outil de politique monétaire. L'avènement de quasi-banques, de nouveaux modes de prestations de services et de nouvelles technologies financières (les Fintech) va aussi nécessiter des ajustements sur le plan de l'encadrement et des normes; la législation fédérale encadrant le secteur financier devrait d'ailleurs être précisée et modernisée d'ici mars 2019. Cryptomonnaies, nouveaux services et nouvelles technologies peuvent être à la fois source de perturbations et de «destruction créatrice».

Quant aux variations importantes de la valeur du dollar canadien, notamment par rapport à celui des États-Unis, au cours des dernières décennies, elles constituent tout un défi pour les entreprises et les individus qui commercent, investissent ou voyagent à l'étranger. La Banque a cessé, à compter d'août 1998, d'intervenir sur le marché des changes pour contrer les variations importantes du dollar. Sa valeur reste fortement influencée par l'évolution volatile du prix des produits à base de ressources exportés, en particulier le pétrole, et par l'écart des taux d'intérêt entre le Canada et les États-Unis.

En somme, la monnaie et la politique monétaire évoluent en tenant compte des circonstances, des connaissances, des priorités et des développements technologiques. Elles n'ont rien d'immuable et il est mieux qu'il en soit ainsi.

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