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Réforme du Sénat: un rendez-vous manqué avec l'histoire?

21/08/2013 11:01 EDT | Actualisé 21/10/2013 05:12 EDT

Le bras de fer entre Ottawa et Québec est lancé. Le gouvernement de Stephen Harper estime qu'il peut réformer le Sénat à sa guise sans l'assentiment des provinces. Le Québec s'y oppose. La Cour d'appel du Québec entamera des audiences à ce sujet les 10 et 11 septembre. La Cour suprême du Canada suivra le 12 novembre.

Mais on n'en serait peut-être pas là, croient certains observateurs, si l'Accord constitutionnel de Charlottetown avait été entériné en 1992.

«C'est un rendez-vous manqué avec l'histoire», estime l'ex-sénateur à la retraite, Lowell Murray, leader du gouvernement au Sénat du premier ministre Brian Mulroney à l'époque. En effet, cet accord entériné par les dix provinces et les territoires, mais rejeté par une majorité de la population lors d'un référendum national le 26 octobre 1992, y compris au Québec et dans les provinces de l'Ouest, allait beaucoup plus loin que les réformes proposées par le gouvernement Harper (l'Ontario l'avait adopté de justesse). On parlait alors d'un Sénat triple-E, c'est-à-dire élu, égal et efficace. Stephen Harper était alors un stratège réformiste dans le camp du non. Le bloquiste Lucien Bouchard militait aussi contre cet accord.

De plus, Charlottetown reconnaissait le principe de la société distincte du Québec, quoiqu'avec une portée plus restreinte et aussi le droit des autochtones à l'autodétermination, notion «mal définie» qui faisait frissonner les provinces, surtout celles de l'Ouest canadien, se rappelle Lowell Murray. De son côté, le Québec obtenait 25% des sièges à la Chambre des communes à perpétuité, un principe difficile «à avaler», admet volontiers M. Murray, mais qu'il avait finalement entériné par «solidarité ministérielle.»

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Mais c'était en 1992, deux ans après l'échec de l'accord constitutionnel du Lac Meech et L'Accord de Charlottetown, trop ambitieux et complexe pour répondre aux attentes de tout le monde, connaissait le même sort.

21 ans plus tard, Stephen Harper propose des changements «modestes» au rôle du Sénat. Il ne veut pas tout faire. Vraisemblablement, il se heurterait au refus des provinces s'il lançait de grandes réformes exigeant des négociations constitutionnelles. Déjà le Québec lui tourne le dos.

Le fédéral s'en tient à quelques questions: il veut imposer des mandats de huit à neuf ans aux sénateurs, définir un processus de consultation populaire pour choisir les sénateurs (mais exclut pour l'heure l'élection directe des sénateurs) et faire tomber l'exigence «archaïque»pour un sénateur de détenir une propriété ou des terrains d'une valeur de 4000$. Le fédéral estime qu'il peut agir seul dans ces domaines au moyen d'une simple loi au Parlement sans l'assentiment des provinces.

Pour ce qui est de l'abolition pure et simple du Sénat, il demande l'avis de la Cour suprême quant à la voie à suivre sans toutefois proposer l'abolition telle quelle. Selon Ottawa, cette mesure exigerait la formule 7/50, c'est-à-dire, le consentement de sept provinces représentant 50% de la population canadienne.

Pourtant, à l'époque des négociations entourant l'entente de Charlottetown, rappelle M. Murray, on s'entendait autour de la table pour dire qu'il fallait le consentement unanime des provinces pour abolir cette institution, rappelle M. Murray.

L'ex-sénateur ne comprend pas pourquoi le gouvernement Harper tenterait cette aventure. Selon lui, les réformes fédérales proposées ne sont pas aussi ambitieuses ni aussi «cohérentes» que celles proposées en 1992. Par exemple, on laisse en plan toute la question du nombre de sénateurs accordé à chaque province et la question critique des pouvoirs du Sénat, déplore-t-il.

Charlottetown mettait toutes les provinces sur le même pied d'égalité: six sénateurs par province, un sénateur par territoire. Des sièges étaient réservés pour les peuples autochtones. Grand total? 62 sièges. [À l'heure actuelle, le Sénat de 105 sièges est réparti comme suit : 24 sièges pour le Québec, 24 pour l'Ontario, 24 pour l'ensemble des provinces maritimes et 24 pour l'ensemble des provinces de l'Ouest six pour Terre-Neuve et Labrador et trois sièges pour les territoires.] Charlottetown proposait aussi des mécanismes d'arbitrage pour dénouer les blocages législatifs entre les deux chambres électives et raffermir le pouvoir prépondérant de la Chambre des communes.

Ottawa préfère ne pas toucher à cette question des pouvoirs du Sénat. Cette stratégie comporte des dangers, avance le constitutionnaliste Peter Carver du Centre for Constitutional Studies de l'Université de l'Alberta. Car sans définir le rôle d'un Sénat élu, l'ultime objectif de Stephen Harper, croit-il, le Canada pourrait glisser vers un système de gouvernement à l'américaine oùὺ les deux chambres électives, en guerre constante, bloquent souvent la volonté de la Maison-Blanche. Il faudrait donc penser sérieusement aux effets pervers d'un Sénat élu, croit-il.

Sans baliser les pouvoirs d'un Sénat élu, «le danger de paralysie» serait réel, acquiesce Julius Grey, constitutionnaliste réputé de Montréal. «Imaginez par exemple: M. Harper avec un Sénat NPD, ça serait infernal pour les deux», dit-il.

Cela dit, il ne croit que l'Accord de Charlottetown aurait tout régler, loin de là. «On aurait donné une fonction au Sénat, est-ce qu'il le remplirait? On ne sait pas.»

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