Le thème du déséquilibre fiscal revient périodiquement dans l'actualité. Il a deux aspects, le vertical et l'horizontal. Le premier concerne les relations entre le gouvernement central et les gouvernements inférieurs et se résume ainsi : la capacité de percevoir des revenus est au central, mais la responsabilité des dépenses prioritaires est au niveau inférieur. Il y aurait donc un déséquilibre. Ce déséquilibre serait tout aussi présent entre le gouvernement d'une province et le niveau municipal.
Le déséquilibre fiscal horizontal se rapporte aux différences des capacités fiscales des administrations publiques d'un même niveau, par exemple entre les gouvernements de l'Alberta et du Nouveau-Brunswick.
L'ambiguïté du concept d'équilibre
Le mot équilibre est un concept relatif, comme l'illustre l'exemple suivant : un travailleur à faible revenu peut affirmer que son budget est en équilibre puisqu'il n'encourt aucune dette, mais en déséquilibre par rapport au train de vie de son entourage. L'équilibre dépend toujours du critère utilisé. C'est donc une notion très relative et, par conséquent, imprécise.
Les arguments favorables au déséquilibre vertical
Jean-Baptiste Colbert aurait déclaré (tout en faisant une erreur de logique): «L'art de l'imposition consiste à plumer l'oie pour obtenir le plus possible de plumes avant d'obtenir le moins possible de cris». Il est plus facile de taxer au gouvernement supérieur puisque l'oie peut moins s'enfuir, étant plus contrainte. La mobilité des facteurs de production, à l'exception du sol, est moins grande au niveau supérieur, ce qui lui facilite le prélèvement des taxes. Il en découle une meilleure capacité du gouvernement supérieur à établir des politiques redistributives, telle l'assurance emploi.
Un autre facteur favorable à la présence d'un déséquilibre fiscal réfère à la période de la mise sur pied des programmes conjoints de la fin des années cinquante à la crise pétrolière de 1973. Il est en effet assez juste d'affirmer que le phénomène qui a été qualifié de Révolution tranquille au Québec fut le produit ou au moins fut considérablement influencé par les politiques du gouvernement central.
Quels furent les grands programmes des dépenses du gouvernement du Québec de cette époque ? On peut en énumérer plusieurs : assurance hospitalisation, assurance maladie, expansion de l'éducation postsecondaire et création des CÉGEPS et amélioration des programmes de bien-être. Tous ces grands programmes ont provoqué une expansion rapide du budget gouvernemental et ils ont un trait commun : ils furent tous incités par des politiques de subventions fédérales qui défrayaient généralement la moitié des dépenses provinciales impliquées.
Toutefois, avec le temps, le financement fédéral pour ces programmes s'est avéré instable et a pris comme base la population de chaque province, tout en voulant conserver certaines contraintes, comme les cinq critères de la Loi canadienne sur la santé, et une certaine visibilité. Comme tout bon quémandeur, les provinces exigent maintenant davantage de financement inconditionnel.
Les arguments défavorables
Les arguments favorables à la présence d'un déséquilibre fiscal vertical ignorent deux items interreliés : la présence de celui qui défraye, le contribuable, et le principe de la responsabilité. Les programmes gouvernementaux se perçoivent comme un échange entre les demandeurs, les citoyens-contribuables, et les offreurs que sont les différentes administrations publiques.
Pour conserver des propriétés valables, cet échange demande un système clair de responsabilité, en particulier par rapport au financement. Un système ambigu de responsabilité, encouragé par les promoteurs de la notion de déséquilibre fiscal, permet de 'plumer' davantage le contribuable.
Quelle est la meilleure stratégie dans une situation où le gouvernement supérieur entrevoit des conditions budgétaires favorables contre des conditions onéreuses pour les administrations inférieures ? La réponse est simple et fut effectivement appliquée le 1er janvier 2008. Le gouvernement fédéral y implanta une baisse de 2 pour cent de sa taxe sur les produits et services. Contrairement à d'autres provinces, le contribuable québécois n'a pas profité de cette réduction puisque le gouvernement du Québec a accru d'autant sa taxe de vente.
Le déséquilibre fiscal se corrige tout simplement par une baisse du taux de taxation où les conditions budgétaires sont favorables. Voilà l'exigence d'un système responsable qui devrait aussi s'appliquer dans les relations entre les autorités provinciales et les corporations municipales.
Le déséquilibre horizontal
Le déséquilibre fiscal possède aussi une dimension horizontale, les administrations provinciales ayant des capacités fiscales très différentes. Cette divergence provient d'un développement économique inégal sur le territoire et de la disponibilité variable des rentes des ressources naturelles dont la gérance relève des provinces selon la Loi constitutionnelle.
Les disparités dans les capacités fiscales des provinces sont de nature à engendrer un déplacement inefficace des ressources. Les paiements de péréquation, tel qu'ils existent au Canada depuis 1957, peuvent avoir un effet positif pour limiter une mobilité trop grande vers les régions à forte capacité fiscale. Ils ont toutefois d'importantes limites, particulièrement en ne tenant pas compte des différences des coûts de la vie selon le degré de prospérité des régions. Celle-ci affecte les prix du sol et des services locaux.
Ce billet a aussi été publié sur Libres Échanges, le blogue des économistes québécois.
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