Si vous n'étiez pas sûr que votre voiture puisse vous mener à destination, votre première pensée serait-elle de changer de conducteur ?
L'éducation dans les réserves est un véhicule qui échoue souvent à atteindre son objectif: produire des étudiants diplômés de l'école secondaire parés au marché du travail ou à des études postsecondaires. Le programme fonctionne dans des conditions difficiles et il est payé à l'aide d'une formule de financement désuète qui le laisse en sous-financement chronique.
Récemment, le ministre des Affaires autochtones John Duncan a annoncé que l'élément le plus important de son plan de réforme de l'éducation dans les réserves sera de nouvelles normes et de nouvelles structures. En d'autres termes, il croit que si vous vous trouviez au volant d'une très vieille voiture, descendant une route cahoteuse, ne sachant pas s'il vous reste assez d'essence, la meilleure façon de vous aider serait de vous fournir un nouveau conducteur, armé d'un nouveau manuel.
Le gouvernement expose également le « principe » de « la stabilité et la prévisibilité du financement », mais il ne fait aucune promesse concernant les niveaux de financement réels: il a, à plusieurs reprises, refusé de collaborer avec les Premières Nations pour trouver une nouvelle formule de financement. C'est un peu comme si M. Duncan promettait de s'arrêter à la station-service plus souvent, mais sans dire quand il fera effectivement rajouter de l'essence dans le réservoir.
Peu de Canadiens savent que, depuis 1996, le gouvernement fédéral a imposé un plafond de 2% sur l'augmentation du financement des programmes et des services sur réserves, y compris l'éducation, peu importe à quelle vitesse la population croît ou l'augmentation du coût de services existants. Ainsi, puisque le taux de croissance de la population autochtone du Canada est d'environ 1,8% (presque deux fois plus que celui de la population canadienne dans son ensemble) et que les prix augmentent, les niveaux de financement ont en réalité baissé pendant la dernière décennie et demie.
À l'heure actuelle, la Loi sur les Indiens ne prévoit pas réellement le contrôle local de l'éducation dans les réserves : la loi contient toujours les anciennes dispositions utilisées autrefois pour envoyer leurs enfants dans des pensionnats, mais elles ne sont plus appliquées. Dans la pratique, le gouvernement fédéral délègue généralement la gestion aux Conseils de bande et utilise des ententes de contribution pour définir les conditions : les écoles doivent satisfaire aux normes provinciales, et ce même si elles ne reçoivent pas le même niveau de financement que les écoles provinciales.
Le gouvernement fédéral veut apparemment désormais reprendre la responsabilité aux Conseils de bande et la donner soit aux commissions scolaires provinciales, soit à de nouvelles administrations scolaires des Premières Nations, qui fonctionneront comme les commissions scolaires provinciales.
Le projet de loi permettrait également aux écoles existantes dans les réserves de devenir des « écoles administrées par les collectivités » - indépendamment, il semble, des Conseils de bande qui les ont gérées jusqu'à présent - mais prévient que pour répondre aux nouvelles normes, les écoles sont susceptibles de nécessiter le « meilleur soutien ainsi qu'un meilleur accès aux services » que les autorités éducatives ou commissions scolaires provinciales peuvent fournir.
Le vérificateur général a souligné que l'éducation primaire et secondaire dans les réserves manque d'un cadre de gestion clairement défini comme ceux prévus par les lois provinciales sur l'éducation. Plus important encore, le vérificateur général a critiqué le gouvernement fédéral pour son manque de stratégie visant à combler « l'écart de scolarisation » entre ceux qui vivent dans les réserves et les autres Canadiens. En 2001, seulement 41,4% des personnes âgées de 15 ans ou plus vivant sur réserve avaient terminé leurs études secondaires, comparativement à 68,7% de la population canadienne dans son ensemble.
La bonne gouvernance de l'éducation sur réserve est un objectif louable, y compris un meilleur cadre de gestion, mais il n'existe aucune preuve que si les nouveaux conseils en éducation des Premières Nations, ou encore les commissions scolaires provinciales existantes, dirigent les écoles, ils seront en mesure de combler l'écart de scolarisation.
Selon les statistiques tenues par le gouvernement du Québec, les résultats dans les communautés autochtones de cette province ne sont pas meilleurs pour la moitié environ des élèves qui fréquentent les commissions scolaires de compétence provinciale, que pour l'autre moitié qui sont instruits sous l'autorité de leur Conseil de bande.
Au Québec, les étudiants complètent normalement leurs études secondaires à l'âge de 16 ans et les trois quarts des élèves de la province réussirent à terminer avant ou à cet âge pendant la période s'étendant de 1996-1997 à 2001-2002. Au cours de la même période, toutefois, moins de 30% des jeunes de 16 ans dans les communautés autochtones du Québec (réserves indiennes, communautés crie et naskapie, villages nordiques inuits) avaient terminé leurs études secondaires.
C'est une indication claire d'un problème, mais les faits montrent qu'il n'est pas résolu par l'utilisation de structures de gouvernance provinciale. Sur l'ensemble des réserves du Québec, où les Conseils de bande soit gèrent les écoles soit payent pour que les étudiants aillent à l'école dans les établissements publics ou privés à proximité, la proportion de jeunes de 16 ans inscrits à leur dernière année d'études secondaires en 2001-2002 était de 29,1%, ou environ la même que la moyenne provinciale pour les Autochtones (29,7%).
Les résultats variaient largement dans le nord du Québec, où les élèves fréquentent la Commission scolaire crie ou, dans le cas des Inuits, la Commission scolaire Kativik : ce sont des autorités locales élues, constituées en vertu d'un accord de revendications territoriales, mais soumise à la loi provinciale et recevant un financement fédéral-provincial conjoint. En 2001-2002, près de 40% des jeunes de 16 ans chez les Cris étaient dans leur dernière année du secondaire, mais ce chiffre était inférieur à 20% chez les Inuits.
Plus révélateur est le fait que la proportion d'étudiants autochtones toujours dans leur dernière année de secondaire à l'âge de 19 ans ou plus était environ le même que dans les réserves, inscrits à la Commission scolaire crie ou à la Commission scolaire Kativik : environ 25%. (Parmi la population québécoise dans son ensemble, moins de 2% des personnes âgées de 19 ans ou plus terminaient toujours leurs études secondaires en 2001-2002.)
En Alberta, la Division scolaire Northland No. 61 dessert une population étudiante dans les communautés éloignées du nord de la province, dont la quasi-totalité sont soit des Indiens inscrits soit des Métis. Elle fonctionne avec une commission scolaire élue en vertu des règles provinciales et est financée par et rend des comptes à la province.
Toutefois, les résultats étaient si faibles pendant si longtemps qu'en 2010, le ministre de l'Éducation de l'Alberta a suspendu la commission scolaire élue et nommé un administrateur public pour gérer la Division scolaire Northland. En 2009, seulement 19,4% de ses étudiants avaient terminé la dixième à douzième année du secondaire au cours des trois dernières années, comparativement à 70,7% pour la province dans son ensemble.
Ces exemples n'ont pas pour but de critiquer les commissions scolaires, qui opèrent souvent dans des circonstances difficiles. Comme un rapport du gouvernement de l'Alberta sur la Division scolaire Northland l'a expliqué, elle dessert environ 2 900 élèves dans 23 écoles, la plupart d'entre elles « petites ou très petites », certaines situées jusqu'à 700 km du bureau central et deux d'entre elles seulement accessibles par voie des airs pendant une grande partie de l'année. Les écoles doivent également composer avec un fort de taux de rotation des enseignants, un fort taux d'absentéisme, et des enfants qui parlent seulement des langues autochtones à la maison.
Le vérificateur général a constaté des problèmes similaires auxquels doivent faire face les écoles dans les communautés des Premières Nations, dont la plupart sont de petite taille (moins de 500 habitants) et dont beaucoup sont éloignées. En fait, le ministère des Affaires indiennes a fait sa propre évaluation de la scolarité primaire et secondaire dans les réserves en 2009 et a reconnu que dans tout le pays, plus les élèves vivaient éloignés d'un important centre de services et plus ils vivaient au nord, plus les indices d'éducation diminuaient.
Les Premières Nations sont à la recherche d'un système d'éducation adapté à leurs réalités et à leurs cultures. Non seulement leurs conseils élus soutiennent l'idée d'organismes régionaux, mais ils les ont déjà créés. Au Québec, par exemple, le Conseil en Éducation des Premières Nations offre un soutien aux programmes et services dans les réserves de la province. En Nouvelle-Écosse, la majorité des Premières Nations ont conclu une entente avec les gouvernements fédéral et provincial en 1997 pour créer leur propre Autorité Mi'kmaq en Éducation pour les écoles sur réserves.
Malheureusement, la nouvelle approche du gouvernement fédéral semble reposer sur l'idée que les Conseils de bande représentent le problème et les commissions scolaires provinciales (ou les organismes équivalents) la solution. Les faits indiquent en fait que le gouvernement ne sera pas en mesure de résoudre les problèmes rencontrés par les écoles sur réserves simplement en remettant la responsabilité à des institutions nouvelles ou différentes.
Le ministre des Affaires autochtones promet « de meilleurs résultats scolaires grâce à une réforme qui créerait des normes et des structures », toutefois les élèves resteront dans les mêmes communautés faisant face aux mêmes défis. La route vers de meilleurs résultats que M. Duncan recherche ne deviendra pas moins cahoteuse uniquement parce qu'il aimerait quelqu'un d'autre prenne le volant.
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